Strafrechtelijke vervolging van politici: een oproep aan het nieuwe kabinet

Integriteit van politieke ambtsdragers staat in toenemende mate in de aandacht van de maatschappij, de media en de politiek. Vaak betreft het affaires op lokaal niveau. Recent waren de integriteitsaffaires in Limburg in het nieuws. Het betrof onder meer een oud-gedeputeerde die voor een maatschappelijke organisatie subsidie van het provinciebestuur ontving, welke gelden werden doorgesluisd naar andere bedrijven van de oud-politicus. Het gehele college van gedeputeerde staten, inclusief de gouverneur, besloot af te treden. Hetzelfde gold voor de burgemeester van Eijsden-Margraten die toezichthouder was bij de organisatie. Een onafhankelijke commissie van deskundigen deed onderzoek en constateerde weliswaar niet een directe integriteitsschending, maar wel een cultuur van wegkijken. Ook de landelijke politiek kent zijn eigen integriteitsaffaires. Onlangs nam een minister ontslag om een lobbyfunctie te gaan vervullen. Een andere minister hield zich niet aan coronaregels. Een Kamerlid gaf zijn functie op na grensoverschrijdend gedrag. En het televisieprogramma Zembla maakte een overzicht van Kamerleden die nevenfuncties niet meldden.

Ernstiger wordt het als in een integriteitsaffaire mogelijk een strafbaar feit in het geding is. Zo onderzoekt het Openbaar Ministerie naar aanleiding van de Limburgse integriteitsaffaires het handelen van een oud-gedeputeerde. Een oud-wethouder uit Roermond werd in een andere integriteitszaak veroordeeld wegens (onder meer) schending van een ambtsgeheim. Ook een raadslid uit Bloemendaal is onlangs veroordeeld wegens schending van de geheimhoudingsplicht. Een gedeputeerde in Noord-Holland werd veroordeeld wegens het aannemen van steekpenningen.

Op landelijk niveau is strafrechtelijke vervolging schaars. Natuurlijk is er de vervolging en veroordeling van Wilders vanwege zijn ‘minder-minder’-uitspraken, maar dat is het dan ook wel. Wilders kon relatief gemakkelijk vervolgd worden, omdat het geen ambtsmisdrijf betrof. Wel is er twee keer sprake geweest van ambtsmisdrijven, die vanwege archaïsche procedures niet vervolgd konden worden. Ik doel dan op het lekken van de Prinsjesdagstukken in 2009 en uit de Commissie voor de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten (CIVD) in 2014. In beide gevallen was de kans erg groot dat een Kamerlid had gelekt. Immers, in 2009 waren de stukken (vrijwel) alleen aan Kamerleden gezonden. In 2014 ging het om lekken uit een vaste Kamercommissie – ook wel bekend als de commissie-Stiekem. In beide gevallen concludeerde een onderzoekscommissie dat vervolging een ‘mission impossible’ (een externe commissie in 2009), dan wel ‘een onbegaanbare weg’ (een commissie van Kamerleden in 2014) was.

Dat heeft te maken met de procedure van strafrechtelijke vervolging van Kamerleden, ministers en staatssecretarissen wegens ambtsmisdrijven. Art. 119 Grondwet schrijft voor dat vervolging alleen geïnitieerd kan worden door de regering (bij koninklijk besluit) of door de Tweede Kamer. De Procureur-Generaal bij de Hoge Raad moet onverwijld uitvoering geven aan een opdracht tot vervolging. De Hoge Raad is forum privilegiatum: als eerste en enige strafrechter bevoegd. De procedure is uitgewerkt in de Wet ministeriële verantwoordelijkheid (Wmv) uit 1855. Die bevat de nodige hiaten: in geval van een initiatief van de Tweede Kamer stelt zij een onderzoekscommissie in, die de bevoegdheden van een parlementaire enquêtecommissie mag toepassen, maar nauwelijks opsporingsbevoegdheden heeft. De Wmv gaat uit van een verdachte die concreet bekend is en van een maximale termijn van drie maanden (eventueel te verlengen met twee maanden) voor het onderzoek. Het betreft dus een procedure met duidelijke politieke elementen, die de nodige gebreken kent en wellicht zelfs grondrechtelijk dubieus is vanwege het ontbreken van hoger beroep. Na een veroordeling door de Hoge Raad staan geen rechtsmiddelen meer open.

Naar aanleiding van het lekincident in 2014 stelde de regering, nadat de Tweede Kamer daartoe met een motie opriep, een commissie in die de procedure van opsporing en vervolging van Kamerleden, ministers en staatssecretarissen onder de loep nam. Deze commissie-Fokkens bracht in de zomer van dit jaar rapport uit (Rapport van de Commissie herziening wetgeving ambtsdelicten Kamerleden en bewindspersonen, Niet boven maar in de wet, Een werkbare en faire regeling voor de opsporing, vervolging en berechting van ambtsdelicten van Kamerleden en bewindspersonen, Den Haag: ministeries van JenV en BZK 2021). Zij analyseert de procedure zeer gedegen, laat zien dat deze nooit is toegepast ondanks vele pogingen daartoe en maakt een rechtsvergelijking. De commissie-Fokkens doet bovendien voorstellen en aanbevelingen in twee sporen: spoor 1 is zonder en spoor 2 met herziening van art. 119 Grondwet. Beide voorstellen gaan uit van een ‘normalisering’ van de procedure. In geval van spoor 2 resulteert dat erin, dat Kamerleden, ministers en staatssecretarissen terechtstaan voor rechtbank, Hof en Hoge Raad. Vervolging vindt plaats door het Openbaar Ministerie. Om politieke druk tegen te gaan, is vervolging alleen mogelijk na een opdracht door de Procureur-Generaal bij de Hoge Raad. Zo ver is het nog niet, want grondwetsherziening duurt lang. Maar de commissie heeft ook voorzien in een annex bij het rapport, waarin zij een concept van een wetsvoorstel én een memorie van toelichting in spoor 1 geeft.

De laatste jaren is veel tijd en moeite geïnvesteerd in integriteitsprocedures, vooral op lokaal niveau. Er is bijvoorbeeld voorzien in een integriteitstaak voor de burgemeester (art. 170 lid 2 Gemeentewet), toezicht door de commissaris van de Koning (art. 182 lid 1 sub c Provinciewet) en er gelden gedragscodes voor alle lokale politieke ambtsdragers. Er ligt een wetsvoorstel dat een Verklaring Omtrent Gedrag verplicht stelt voor wethouders; de criteria van stemonthouding van raadsleden in geval van belangenverstrengeling worden verduidelijkt; er komt een nieuwe geheimhoudingsregeling. Er wordt nagedacht over procedures van risicoanalyse van wethouders. En het Openbaar Ministerie durft op te treden indien integriteitszaken strafbaar gedrag omvatten.

De landelijke politiek hobbelt daar heel voorzichtig achteraan. Pas sinds kort hebben Tweede en Eerste Kamer ieder een gedragscode en een integriteitscommissie. Heel veel verder komt het integriteitsbeleid niet. Daarom is het rapport van de commissie-Fokkens zo welkom. Het is, mede in het licht van alle aandacht voor integriteitszaken, onaanvaardbaar dat een ambtsmisdrijf nauwelijks vervolgbaar is vanwege een politiek getinte en ouderwetse procedure. Ook deze procedure zou immers onderdeel moeten zijn van modern integriteitsbeleid. Mijn oproep aan een nieuw kabinet luidt dan ook: ga aan de slag met de aanbevelingen van de commissie-Fokkens. Er ligt een kant en klaar wetsvoorstel!