Sunrise lawmaking, de Eerste Kamer en decentrale parlementen

Wanneer de positie van politici zelf in het geding is, kunnen eigen belang, angst en handelingsverlegenheid een rol gaan spelen bij de al dan niet totstandkoming van regelgeving en andere politieke besluitvorming. Kunnen senatoren goed oordelen over het bestaansrecht van de Eerste Kamer? Durven decentrale volksvertegenwoordigers zichzelf adequate ondersteuning ‘cadeau’ te doen, of ligt zoiets te gevoelig? In deze bijdrage staat de vraag centraal: kan sunrise lawmaking – regelgeving die pas ingaat na een fors verloop van tijd – van waarde zijn om in zulke situaties het algemeen belang (zo veel mogelijk) dé drijfveer in de besluitvorming te doen zijn?

Afschaffing Eerste Kamer

Kritiek op de Eerste Kamer en pleidooien voor afschaffing zijn regelmatig en al lang te horen. Twee eeuwen terug door Thorbecke – ‘zonder grond en zonder doel’ – en recent nog in NRC. De senaat ‘heeft een buitengewoon zwak democratisch mandaat’ en de leden zijn parttimers die ‘helemaal niet beter in staat [zijn] dan Tweede Kamerleden (fulltime professionals met meer ondersteuning en gemiddeld genomen meer deskundigheid) om wetsvoorstellen op kwaliteit of uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid te beoordelen’, aldus Voermans.

Eveneens veelgehoord is dat de Eerste Kamer alleen kan worden opgeheven als zij daarmee zelf instemt (artikel 137 Grondwet). Zo schreef oud-senator Engels onlangs aan de Staatscommissie rechtsstaat: ‘Wie een beetje thuis is in de Haagse wereld begrijpt al snel dat de Eerste Kamer zelf niet snel zal meewerken aan zijn eigen opheffing.’ Nog stelliger was enkele jaren geleden diezelfde Voermans, toen hij aangaf dat afschaffing om die reden ‘schier onmogelijk’ is.

Idealiter velt de senaat een louter het algemeen belang dienend oordeel over moties en voorstellen betreffende haar eigen voorbestaan en wordt oordeelsvorming niet verstoord door persoonlijk belang of, ook gelet op bestaan van voorgaande geluiden, angst voor het verwijt dat van zodanige verstoring sprake is. En als de Eerste Kamer naar eer en geweten handelend vanuit het algemeen belang voor niet-opheffing stemt, dan is het wenselijk als dit niet met onterechte pluchekleververdachtmakingen gepaard gaat.

Ondersteuning decentrale volksvertegenwoordigingen

In 2020 verscheen van de Raad voor het Openbaar Bestuur een adviesrapport over de ondersteuning van decentrale volksvertegenwoordigingen. De ROB constateerde dat die ondersteuning onvoldoende is.

‘De afgelopen twintig jaar is de invulling van de ondersteuning vooral een zaak geweest van het decentrale bestuur zelf. Waarom zorgen decentrale volksvertegenwoordigingen niet voor goede ondersteuning? De Raad ziet als belangrijkste reden een grote handelingsverlegenheid bij gemeenteraden en provinciale staten om in zichzelf te investeren. Bij de afweging waaraan schaarse publieke middelen moeten worden besteed (jeugdzorg of toch het zwembad?) is het, al dan niet aangewakkerd door of uit angst voor de publieke opinie of sociale media, een veelvoorkomende reflex om het goede voorbeeld te willen geven en te ‘snijden in eigen vlees’’ (p. 35). Die ondersteuning houdt kwalitatief en kwantitatief ‘de verzwaring en toenemende complexiteit van het takenpakket van het decentrale bestuur’ niet bij (p. 45).

Daar lijkt sindsdien nog niet genoeg verandering in te zijn gekomen. Afgelopen december verscheen het rapport Over de ondersteuning van de volksvertegenwoordiging van adviesbureau PBLQ. Een toegenomen (aandacht voor) ondersteuning wordt gesignaleerd, maar het rapport komt desalniettemin tot de conclusie dat deze ‘achterblijft bij de sterk toegenomen eisen en verwachtingen ten aanzien van de volksvertegenwoordiging’ (p. 17).

Ook hier lijkt dus sprake van verstoring van de besluitvorming. Niet zuiver het algemeen belang, maar (ook) handelingsverlegenheid en angst komen om de hoek kijken. Voor de lokale democratie is – ongetwijfeld veelal goedbedoelde – zuinigheid geen goed nieuws, als die leidt tot een onvoldoende ondersteunde volksvertegenwoordiging.

Sunrise lawmaking

Bij sunrise lawmaking – niet te verwarren met sunset lawmaking, horizonbepalingen – bouw je een zeer stevige vertraging in voor de inwerkingtreding van een (Grond)wet(swijziging). Zo ontkoppel je (hopelijk) eigen belang en algemeen belang. Volksvertegenwoordigers die in het heden of de nabije toekomst persoonlijk profijt zouden hebben van de regelgeving (of tegenhouding ervan), neem je tegen zichzelf en/of de publieke opinie in bescherming door de wijziging pas op middellange of lange termijn in te laten gaan. In het NYU Law Review-artikel ‘Make Me Democratic, But Not Yet: Sunrise Lawmaking and Democratic Constitutionalism’ uit 2015, gaan Herz-Roiphe en Singh Grewal uitvoerig op dit fenomeen in.

Filosoof Elster wordt aangehaald, die erop wijst dat ‘constitutional drafters whose decisions only go into effect years – or even decades – later may find it easier to “legislate in the interest of all and for the indefinite future” and ignore the “short-term and partisan motives imposed on them by their constituencies.”’ Als een regelgever de verre toekomst reguleert, dan kijkt die door een ‘blurry lens’, omdat niet (heel) duidelijk is welk beleid het eigen belang of dat van nakomelingen dient (zie met name p. 1979, 1988 en 2002-2003).

Er is evenwel een keerzijde. Je maakt recht waaraan je vervolgens niet – of in elk geval: nog lang niet – zelf gebonden bent. Zo ontstaat een ‘absence of democratic accountability’. Een volksvertegenwoordiging kan voor zichzelf en haar electoraat de lusten regelen en de lasten in de toekomst parkeren, bijvoorbeeld door in het heden geldleningen zeker te stellen via toekomstige waarborging van prudentie middels een wetswijziging (p. 1980 en 2012).

Je moet, aldus de auteurs, dan ook niet altijd sunrise lawmaking willen. Vanwege het gebrek aan democratische verantwoording – omdat niet wordt voldaan aan ‘the requirement that they and their constituents actually live under the laws they authorize’ –, zouden sunrise lawmakers om legitiem recht te kunnen maken zichzelf als ‘trustees for their successors, who must one day assume autonomy’ moeten zien. Zij dienen dan ook alleen regels te maken wanneer het democratische karakter van toekomstige politieke besluitvorming daarbij gebaat is (zie p. 1981, 2007-2008 en 2010-2011).

Kansen, haken, ogen

Sunrise lawmaking kan de angel uit de eerder beschreven kwesties halen, door het eigen belang bij de te nemen beslissing (deels) weg te poetsen. Zo kan een senator die tegen opheffing van de Eerste Kamer over dertig jaar stemt, moeilijk(er) worden verweten zo te stemmen om het eigen Kamerlidmaatschap te behouden. Ook bij andere kwesties – denk bijvoorbeeld aan besluitvorming over een wachtgeldregeling of salarissen van volksvertegenwoordigers; vergelijk het 27^ste amendement van de Amerikaanse Grondwet en de Nederlandse regeling – is sunrise lawmaking mogelijk van waarde. Maar haken en ogen zijn er zeker.

De vertraging van inwerkingtreding sluit niet per se eigen belang en angst uit als factoren in de besluitvorming. Je kan bijvoorbeeld zeggen dat een Eerste Kamer nu niet onbevangen over opheffing kan stemmen uit eigen belang, maar evenzeer dat een Eerste Kamer ook niet onbevangen over opheffing over twintig jaar kan stemmen, omdat zij – wanneer zij voor opheffing te zijner tijd zou stemmen – het verwijt kan krijgen: ‘oh zie je wel, nu je eigen baantje niet op het spel staat, schaf je de senaat wel af’?

Nog een lastigheid: kan de kwestie wel wachten en, zo ja, welke wachttijd is acceptabel én adequaat? Volstaan een of twee zittingsperiodes al om angst, verlegenheid en/of (de perceptie van) handelen uit eigen belang te elimineren of zijn daartoe decennia nodig? Kan een te geringe ondersteuning van decentrale volksvertegenwoordigers wel een substantiële tijd, zoals enkele decennia, voortduren, of moet dit sneller worden verholpen? De Eerste Kamer bestaat al sinds 1815, dus enorme urgentie is voor deze casus allicht lastiger te onderbouwen.

Het criterium dat het democratische karakter van toekomstige politieke besluitvorming erop vooruit moet gaan, kan ingewikkeld toepasbaar blijken. Niet zozeer, denk ik, bij de versterking van de ondersteuning van decentrale volksvertegenwoordigingen, maar bijvoorbeeld wel bij de senaatskwestie. De een, ikzelf bijvoorbeeld, zal beargumenteren dat de democratie (en in het bijzonder de rechtsstaat) beter af is met de Eerste Kamer, maar een ander, bijvoorbeeld Voermans, zal de Eerste Kamer niet/nauwelijks democratisch noemen en een zwakke plek in het democratische gehalte van de volksvertegenwoordiging vinden.

Afsluiting

Hoewel er zeker haken en ogen zijn, is het denk ik interessant om na te denken over sunrise lawmaking als optie om politieke besluitvorming te ontdoen van drijfveren zoals eigen belang, angst en handelingsverlegenheid. Of deze vorm van regelgeving in een bepaald geval wenselijk is en, zo ja, met welke zonsopkomsttermijn, zal echter zeer afhangen van de te regelen materie.