Superverfassungsgüter, of hoe de Duitse klimaatuitspraak Urgenda kan doen verbleken

De behoefte om over de grens te kijken voor smeuïge staatsrechtelijke ontwikkelingen, is momenteel beperkt. In Den Haag gebeurt immers genoeg. En toch is het recente klimaatoordeel van de Eerste Senaat van het Duitse Bundesverfassungsgericht meer dan de moeite waard. Want hoewel Urgenda in Duitsland wel werd weggezet als overambitieus, komt het Constitutionele Hof daar nu met een uitspraak die op punten een flinke stap verder gaat.

Het Hof concludeert dat enkele bepalingen uit de Duitse klimaatwet (het Klimaschutzgesetz uit 2019) in strijd zijn met de Grondwet (Grundgesetz; GG). Dit omdat de emissiebeperkingen die na 2030 noodzakelijk zijn, daarin niet worden gespecificeerd, waardoor de vrijheden van jongeren en toekomstige generaties onvoldoende worden beschermd. Op het eerste gezicht lijkt het hier te gaan om een ‘klassiek’ grondrechtenoordeel, waarin het garanderen van individuele vrijheidsrechten centraal staat. Een nadere blik leert echter dat artikel 20a Grundgesetz hier zo wordt geïnterpreteerd, dat op basis daarvan vergaande beperkingen van fundamentele vrijheden juist worden aangemoedigd. Hieronder licht ik dit toe, onder meer door de uitspraak ‘langs de meetlat’ van Urgenda te leggen. Zodoende beargumenteer ik dat het Duitse klimaatoordeel – meer dan Urgenda – noopt tot het goed in de gaten houden van het grondrechtelijke discours. Waar dat zich in tijden van (klimaat)crisis tot op zekere hoogte moet aanpassen, hebben we daarbij namelijk wel degelijk iets te verliezen.

Op onderdelen terughoudend
Op 20 december 2019 oordeelde de Hoge Raad, in de zaak Urgenda tegen de Staat der Nederlanden, dat om een schending van de artikelen 2 (recht op leven) en 8 (recht op privéleven) van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) te voorkomen, de Staat een emissiereductie van 25% ten opzichte van 1990 in 2020 moest behalen. Naast gejuich in binnen- en buitenland, leidde de uitspraak ook tot kritiek. Hoe kon de rechter een dergelijke, precieze eis afleiden uit het EVRM? Ging hij daarmee niet zijn boekje te buiten?

In deze Duitse klimaatzaak laat het Bundesverfassungsgericht weten dat het niet kan oordelen dat de huidige klimaatmaatregelen tekortschieten. Nu hij de Parijs-doelstellingen tot uitgangspunt neemt, blijft de wetgever binnen de hem toekomende beoordelingsruimte (rn. 48). Dit betekent ook dat de vraag of de Staat tegenover in Bangladesh en Nepal woonachtige klagers een plicht heeft de nodige beschermingsmaatregelen te treffen, onbeantwoord kan blijven (rn. 173 e.v.). Bovendien benadrukt het Hof dat de aan het succes van Urgenda ten grondslag liggende mogelijkheid van algemeen belangacties, in het Duitse staatsrechtelijke bestel niet bestaat. De klachten van twee milieuorganisaties zijn dan ook niet-ontvankelijk (rn. 136).

Artikel 20a GG en de vrijheidsrechten van toekomstige generaties
En toch kan de Duitse klimaatuitspraak Urgenda doen verbleken. Waar zit hem dat in? Vooral in de manier waarop het Hof artikel 20a van het Grundgesetz uitlegt. Dat artikel bepaalt het volgende:

‘Der Staat schützt auch in Verantwortung für die künftigen Generationen die natürlichen Lebensgrundlagen und die Tiere im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung durch die Gesetzgebung und nach Maßgabe von Gesetz und Recht durch die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung.’

Deze opdracht aan de Staat, en de wetgever in het bijzonder, om zorg te dragen voor het milieu ook met blik op toekomstige generaties, omvat volgens het Hof de verplichting om te streven naar klimaatneutraliteit en meer in het bijzonder de door de wetgever zelf aan het Klimaschutzgesetz ten grondslag gelegde doelstelling van een temperatuurstijging van minder dan 2 en waar mogelijk 1,5 °C (rn. 209). En hoewel dus niet kan worden vastgesteld dat momenteel sprake is van strijdigheid met artikel 20a, noopt dit artikel tevens tot het eerlijk verdelen van de reductielasten over huidige en toekomstige generaties (rn. 183). Dit geldt ook wanneer sprake is van wetenschappelijke onzekerheid (rn. 229).

In deze context stelt het Hof vast dat sprake is van ‘eingriffsähnliche Vorwirkung’ – oftewel een met een inbreuk vergelijkbaar ‘voorafgaand effect’ op grondwettelijk beschermde vrijheden van jongeren en toekomstige generaties (rn. 183 e.v.). Door in het Klimaschutzgesetz geen reductiedoelstellingen te formuleren voor de jaren vanaf 2030, wordt aan de met deze ‘inbreuk’ gepaard gaande eis van proportionaliteit niet voldaan. Met andere woorden: in de toekomst mag men niet geconfronteerd worden met disproportionele vrijheidsbeperkingen, wat omgekeerd het tijdig (nu al) nemen van ver(der)gaande maatregelen verlangt. De wetgever wordt met inachtneming hiervan verplicht om uiterlijk eind 2022 de voortzetting van de reductiedoelstellingen in tijdvakken na 2030 nader wettelijk te regelen (rn. 268).

‘Superverfassungsgüter’ en afweging
De uitspraak is met jubel ontvangen door klimaatactivisten en -klagers, terwijl de eerste reacties van juristen – het viel te verwachten – uiteenlopen. Zo wijst Matthias Goldmann er bijvoorbeeld op dat het Bundesverfassungsgericht  hier over zijn Schatten springt door de Duitse constitutionele identiteit actief te verknopen met internationale klimaatdoelen en -afspraken, en daarbij ook de noodzaak van internationale samenwerking benadrukt. Staatsrechtgeleerde Josef Franz Lindner waarschuwt daarentegen voor vergaande gevolgen van het labelen van klimaatbescherming als ‘Superverfassungsgut’. Hij struikelt vooral over de opmerking dat ‘selbst gravierende Freiheitseinbußen [können] künftig zum Schutz des Klimas verhältnismäßig und gerechtfertigt sein’ (rn. 192). Een verbod op reizen, het eten van vlees, of een autovrije zondag misschien?

Het Bundesverfassungsricht maakt duidelijk dat artikel 20a GG steeds een proportionalitietstoets verlangt, dat wil zeggen geen absolute voorrang kent (rn. 198). Tegelijkertijd merkt het meermaals op dat bij toenemende klimaatverandering het relatieve gewicht van uitoefening van vrijheden steeds verder afneemt (rn. 185). Een ding moge in elk geval duidelijk zijn: het steeds expliciet moeten meewegen van inbreuken op de (vrijheids)rechten van toekomstige generaties, die bovendien inherent onzeker zijn, zal dergelijke afwegingen er niet eenvoudiger of transparanter op maken. Gezien het belang van klimaatbescherming is te verwachten dat de rechter de wetgever bij vrijheidsbeperkende maatregelen dan snel het voordeel van de twijfel gunt.

Groen en gerechtvaardigd
Een nieuw, ‘groen’ constitutionalisme, waarbij internationale afspraken en expertise reflecteren op de eigen constitutionele waarden, en een oordeel over vrijheid ook de mogelijkheden van onze kinderen en (achter)kleinkinderen omvat, is geen overbodige luxe. En toch is met een gezonde dosis wantrouwen bij  het door de rechter optuigen van zo’n artikel 20a niets mis. In Urgenda gaf uiteindelijk de doorslag dat de Staat niet inzichtelijk had gemotiveerd waarom hij zijn klimaatdoelstellingen drastisch naar beneden had bijgesteld (r.o. 7.4.6). Dit verlangen van een rechtvaardiging voor overheidshandelen en -nalaten kan worden gezien als de kern van moderne grondrechtenbescherming. Inderdaad, gevaarlijk wordt het vanuit staatsrechtelijk oogpunt pas als een dergelijke rechtvaardiging of motivering niet eens meer wordt verlangd en bepaalde doelen een nadere beoordeling onmogelijk of overbodig maken.

Hier is tot slot een vergelijking met de beperking van grondrechten in tijden van de Covid-19 op haar plaats. Het recht op gezondheid, of althans de plicht voor de Staat om die te beschermen, heeft zich tijdens de pandemie eveneens ontpopt als ‘superdoel’ dat soms geen tijd en ruimte laat voor staatsrechtelijke haarkloverij. Maar wil een constitutie, of het nu de Duitse of de Nederlandse is, en in tijden van welke crisis dan ook, haar rol vervullen, dan kan met het oplepelen van een dergelijk doel niet worden volstaan. Juist ook dan zouden we een fatsoenlijke verankering in parlementaire wetgeving evenals een gedegen oordeel over proportionaliteit moeten willen. Hoe dit laatste te bewerkstelligen en wie dit oordeel kan en mag vellen, blijft een cruciale vraag waar ook toekomstige generaties zich als het goed is nog over kunnen buigen.