Trends in burgerparticipatie. Wat staat gemeenten de komende jaren te wachten?

Na afloop van de vorige gemeenteraadsverkiezingen is het tijdschrift Binnenlands Bestuur in coalitieakkoorden gedoken om te onderzoeken wat destijds de grote thema’s waren. Burgerparticipatie – het betrekken van burgers bij de vormgeving, uitvoering en evaluatie van beleid – was één van die thema’s. We zijn nu vier jaar verder. Wat staat gemeenten de komende jaren op het gebied van burgerparticipatie te wachten? Ik stip drie ‘trends’ aan.

Trend 1: Wet versterking participatie op decentraal niveau

De eerste trend is niet zozeer een trend als wel een wetgevingsopdracht die gemeenteraden ergens in de komende vier jaar gaan krijgen. De wet versterking participatie op decentraal niveau zorgt voor een wijziging van art. 150 Gemeentewet (en verwante artikelen in onder andere de Provincie- en Waterschapwet). De al verplichte inspraakverordening wordt uitgebreid naar een participatieverordening waarin moet worden aangegeven of, hoe en wanneer ingezetenen worden betrokken bij de vormgeving, uitvoering en evaluatie van beleid. Dat mag de klassieke inspraak zijn, maar het is de bedoeling dat gemeenten meer participatieve ambitie laten zien.

Nieuw wordt het derde lid dat aan de opdracht tot het maken van een participatieverordening toevoegt dat er ook regels gemaakt kúnnen worden over het ‘Right to Challenge’, of, zoals het tegenwoordig wordt genoemd, het ‘uitdaagrecht’. Hierbij gaat het om regels voor burgers die de uitvoering van gemeentetaken op zich willen nemen wanneer zij een plan hebben waardoor dit beter en/of goedkoper kan.

Door Corona en de lange formatieperiode heeft het voorstel lang op de plank gelegen. Dat heeft de VNG er niet van weerhouden om alvast te komen met een handreiking voor de participatieverordening nieuwe stijl inclusief regels over het uitdaagrecht. Voor gemeenten die zeggen écht werk te willen maken van burgerparticipatie en specifiek het uitdaagrecht – en dat zijn er nogal wat – is de VNG handreiking wat vrijblijvend en zijn de regels over het uitdaagrecht geen fijne match met de praktijk.

Aangezien veel gemeenten de VNG-handreikingen overnemen zal deze kritiek grotendeels geen doel treffen. De eerste tekenen daarvan zijn al zichtbaar. Op overheid.nl zijn er momenteel 25 overheden met een participatieverordening nieuwe stijl te vinden (ter vergelijking: in november 2021 waren dit er nog 6), grotendeels langs de lijnen van het VNG-voorstel.

Trend 2: Overname maatschappelijk vastgoed door burgerinitiatieven

De afgelopen jaren is op participatiegebied veel aandacht besteed aan burgerinitiatieven – soms aangeduid als ‘uitdaagrecht’, maar andere benamingen komen eveneens veelvuldig voor – die met publiek geld projecten uitvoeren in de openbare ruimte die zij van publiek of maatschappelijk belang achten. Het kan dan gaan om het overnemen van het groenonderhoud in de wijk, maar ook om het openhouden of realiseren van functies die initiatiefnemers belangrijk vinden voor de wijk zoals buurthuizen en bibliotheken. Bij het realiseren van initiatieven komen de nodige obstakels kijken.

Veel burgerinitiatieven maken gebruik van maatschappelijk vastgoed – buurthuizen, scholen – die in gemeentehanden zijn. Om minder afhankelijk te zin van de gemeente én om een vaste plek in de wijk te claimen willen steeds meer burgerinitiatieven dit vastgoed nu zelf overnemen. Veel burgerinitiatieven hebben zich de afgelopen jaren bewezen als lokale, wijkgerichte spelers en met verkrijging van vastgoed wordt hun plek in de wijk geconsolideerd. De laatste tijd is daarom meer aandacht voor het verkrijgen van vastgoed door burgerinitiatieven. Naar verwachting zet deze trend zich de komende jaren voort.

Deze trend zal gepaard gaan met de uitvergroting van een al langer bekend en hardnekkig knelpunt, namelijk wat is de waarde van een burgerinitiatief? Of, preciezer geformuleerd, de economische prijs van – in dit geval – vastgoed zal botsen op de economische mogelijkheden van burgerinitiatieven; ze kunnen de prijs vaak niet ophoesten. Dan kan worden gedacht: ‘jammer dan, ook niet iedereen kan zich een (dure) auto veroorloven’, maar op zulke opmerkingen ketst dit knelpunt niet af. Burgerinitiatieven claimen niet primair een economische, maar een maatschappelijk waarde te leveren: meer sociale cohesie, een schoner en veiliger straat(beeld), gezondere bewoners enzovoort. Deze maatschappelijke belangen zijn ook iets waard en moeten mee worden genomen in de prijsbepaling van het vastgoed dat de initiatieven willen overnemen, zo stellen initiatiefnemers. En daar wringt de schoen. Want hoe meet je sociale cohesie? En als dat al mogelijk is, welke prijs hangt hier dan aan vast? Met andere woorden wat is de waarde van burgerinitiatieven in klinkende munt? Vastgoed vertegenwoordigt primair een economische waarde en die botst dus hard op de nauwelijks kwantificeerbare (meer)waarde van burgerinitiatieven. De afgelopen jaren zagen overheden zich geconfronteerd met onder meer de vraag hoe te handelen wanneer er zich een burgerinitiatief aandiende. De komende jaren zal de vraag of, hoe en hoeveel de maatschappelijke waarde van burgerinitiatieven een rol kan spelen bij de verkrijging van vastgoed daaraan worden toegevoegd. De beantwoording zal tot veel hoofdbrekens leiden.

Trend 3: Burgerberaad

Tot een jaar of vijf geleden was er veel belangstelling voor de G1000-beweging. De G1000 is een vorm van participatieve democratie waarbij (gelote) burgers worden uitgenodigd om deel te nemen aan een proces van agendavorming en onderling overleg, waarna een advies wordt uitgebracht aan – veelal – de gemeenteraad. Hoewel ik het idee heb dat de term G1000 tegenwoordig minder op de voorgrond treedt dan een aantal jaren geleden, is het gedachtegoed – input leveren aan lokale overheden in de vorm van weloverwogen, gedragen oplossingen en actiepunten voor grote thema’s – allerminst weg. Termen als burgerforum, burgerpanel en burgerberaad lijken de plek te hebben ingenomen van de G1000-benaming. Recentelijk organiseerde Amsterdam een burgerberaad om zich te laten adviseren over maatregelen die moeten helpen bij het halen van de eigen klimaatdoelstellingen en deed de Radboud Universiteit samen met het Sociaal Cultureel Planbureau verkennend opinieonderzoek naar burgerfora. Uit dit onderzoek blijkt dat de respondenten positief waren over het idee achter burgerfora. Reden dus om aan te nemen dat de G1000-gedachte onder een nieuwe naam weer wat meer in de belangstelling komt te staan.

Of burgerpanels/-fora daarmee ook een (groter) succes gaan worden is maar zeer de vraag. Het onderzoek van het Radboud Universiteit en het SCP wijst er immers ook op dat de steun voor de gedachte voor burgerfora groter is dan de bereidheid er zelf aan deel te nemen. Ook de gehouden G1000’s hebben te maken gehad met tegenvallende opkomstcijfers. Net als bij de G1000-bewegingen zullen gemeenten bij burgerfora moeten letten op de representativiteit van de deelnemers – deze is in de regel laag bij deliberatieve participatievormen. Daarnaast moet de (lokale) overheid die een forum of panel organiseert zowel aan verwachtingsmanagement richting de deelnemers als aan haar eigen actiebereidheid moeten werken; wat staat wel en wat staat niet ter discussie, wat wordt gedaan met de opbrengsten? De deelnemers hartelijk danken voor hun inzet en mooie werk om de opbrengsten vervolgens in een lade te laten belanden is een beproefd recept om het vertrouwen in de overheid te laten dalen. Over vier jaar zullen we wellicht zien of overheden op dit punt iets hebben opgestoken.

Wie kijkt naar bovenstaande ‘trends’, ziet dat gemeenten het de komende jaren bepaald niet makkelijker gaan hebben op participatiegebied. Zij staan voor grote fundamentele vragen over de inrichting van hun participatiebeleid en de waardering van de inbreng van burgers en burgerinitiatieven. Het zou mooi zijn als een deel van deze vragen in de komende jaren kan worden beantwoord.