Van corona- naar klimaatcrisis: de ene crisis is de andere niet!

Op woensdag 15 november oordeelde het Bundesverfassungsgericht dat geld dat bestemd is voor de bestrijding van de ene crisis, niet zomaar mag worden ingezet ter bestrijding van de andere crisis. Wat was er aan de hand?

In 2021 maakte de regering van destijds Angela Merkel 60 miljard euro extra vrij voor het bestrijden van de coronacrisis, waarmee werd afgeweken van het wettelijk vastgestelde begrotingstekort (de zogenaamde Schuldenbremse). Die afwijking werd gerechtvaardigd door een beroep op art. 115, tweede lid, van het Grundgesetz, op basis waarvan afwijkingen van het wettelijk vastgestelde begrotingstekort mogelijk zijn in het geval van ‘natuurrampen of buitengewone noodsituaties die de macht van de overheid te buiten gaan’. Toen de coronacrisis uiteindelijk sneller verdween dan verwacht, bleek dit bedrag echter niet langer nodig. De huidige regering van Olaf Scholz besloot daarom dat het bedrag overgeheveld kon worden naar een nieuw Klima- und Transformationsfonds (KTF), zodat het kon worden ingezet om duurzame initiatieven te ondersteunen. Met die constructie gaat het Bundesverfassungsgericht echter niet akkoord.

Het Bundesverfassungsgericht geeft daarvoor verschillende redenen. De belangrijkste overweging is dat er geen duidelijk verband bestaat tussen de noodsituatie en de crisismaatregelen die met het extra opgenomen budget worden gefinancierd. Daarnaast levert het overhevelen van het geld strijd op met grondwettelijke begrotingsbeginselen, die inhouden dat voorafgaand aan het fiscale jaar moet worden vastgesteld welk budget toekomt aan een bepaald fonds en dat het budget binnen hetzelfde fiscale jaar moet worden uitgegeven. Deze grondwettelijke beginselen gelden ook indien er in een noodsituatie wordt afgeweken van het wettelijke vastgestelde begrotingstekort, aldus het Hof.

In de verantwoording van het besluit om de 60 miljard euro onder te brengen in het KTF, bracht de Duitse regering de coronacrisis en de klimaatcrisis in feite onder één gemeenschappelijke noemer. De Duitse regering had aangevoerd dat de 60 miljard euro kon worden ingezet om particuliere investeringen in de klimaattransitie te stimuleren. Op die manier zou het fonds kunnen bijdragen aan het verhelpen van de nadelige economische gevolgen van de coronacrisis. Het Bundesverfassungsgericht meent dat hier sprake is van een ontoereikende verantwoording. Ten tijde van het overhevelen van het geld naar het KTF, was de coronacrisis al twee jaar gaande. In lijn hiermee stelt het Bundesverfassungsgericht  dat hoe langer de crisisveroorzakende gebeurtenis geleden is en hoe indirecter de effecten van de crisis zijn, hoe beperkter de beoordelingsruimte van de wetgever wordt wanneer deze het begrotingstekort te buiten gaat. Hoe langer een crisis voortduurt en hoe groter het bedrag is waarmee er van het begrotingstekort wordt afgeweken, des te uitgebreider de wetgever moet verantwoorden waarom de crisis voortduurt en waarom de geplande crisismaatregelen nog altijd geschikt zijn om de crisis te bestrijden. In dit geval had de overheid het overhevelen van de 60 miljard euro naar het KTF niet voldoende verantwoord, aangezien deze het bedrag slechts als een aanvulling had aangemerkt op eerdere fondsen ter bestrijding van de economische gevolgen van de coronacrisis.

De uitspraak van de hoogste Duitse rechter illustreert dat moderne crises, zoals de coronacrisis en de klimaatcrisis, in elkaar kunnen overvloeien en moeilijk zijn af te bakenen in tijd en ruimte. Crises kennen steeds vaker geen duidelijk begin- of eindpunt en zijn bovendien regelmatig beleidsterrein- en grensoverschrijdend. In de Nederlandse evaluatie van de Wet op de veiligheidsregio’s (Wvr), die te midden van de coronacrisis werd afgerond, wees de verantwoordelijke commissie er dan ook op dat toekomstige crises zullen worden gekenmerkt door toenemende complexiteit, de overschrijding van fysieke en beleidsmatige grenzen en onvoorstelbaarheid. Het argument van de Duitse regering is dat de economische gevolgen van de coronacrisis nog altijd doorwerken en niet kunnen worden bestreden zonder daarbij oog te hebben voor de duurzame economische groei die de klimaatcrisis vereist. Met het overhevelen van het geld dat bestemd was voor de bestrijding van de coronacrisis naar een fonds dat zich richt op de bestrijding van de klimaatcrisis, laat de Duitse regering noodmaatregelen in feite langer voortduren dan oorspronkelijk de bedoeling was. Dit handelen past in een bredere trend, waarbij noodmaatregelen steeds vaker een meer permanent karakter krijgen. Gedacht kan bijvoorbeeld worden aan noodmaatregelen in het kader van terrorismebestrijding.

De vraag is echter in hoeverre dit een wenselijke ontwikkeling is, aangezien grondwettelijke noodmaatregelen in beginsel zijn bedoeld als een tijdelijke afwijking van de normale toestand. Hier komt dan ook de rol van de rechter om de hoek kijken. Hoewel overheden discretionaire ruimte hebben bij de inzet van noodmaatregelen en de rechter dus een zekere terughoudendheid past, kunnen rechters wel degelijk een rol spelen in het controleren van noodmaatregelen die de overheid ten tijde van een crisis inzet. Die rol kan tweeledig zijn. Enerzijds kunnen rechters een oordeel geven over de vraag of er überhaupt van een noodsituatie sprake is, anderzijds kunnen zij controleren of de ingestelde noodmaatregelen wel geschikt waren om het doel te bereiken (vgl. Greene 2018, p. 207). Dit is precies de rol die het Bundesverfassungsgericht in deze zaak op zich heeft genomen, door enerzijds in twijfel te trekken of er van een coronacrisis nog wel sprake is en anderzijds te benadrukken dat de manier waarop het geld nu wordt ingezet aan de bestrijding van die crisis niet (voldoende) kan bijdragen.

Het feit blijft wel dat de uitwerking van rechterlijke controle in dit specifieke geval vergaande consequenties heeft. Het ingrijpende gevolg van deze uitspraak is namelijk dat het KTF nu opeens 60 miljard euro minder bevat om in te zetten ter bestrijding van de klimaatcrisis. Dit roept op zijn beurt een andere vraag op, namelijk: moet er niet worden gekeken of de klimaatcrisis, binnen de kaders van de toepasselijke noodwetgeving, op zichzelf aanleiding zou kunnen geven tot de inzet van noodmaatregelen?