Van klimaatzaken bij het EHRM naar een nationaal grondrecht op een schoon, gezond en duurzaam leefmilieu?

De afgelopen jaren is er zowel binnen de Verenigde Naties als binnen de Raad van Europa opgeroepen tot het realiseren van het recht op een schoon, gezond en duurzaam leefmilieu. In navolging daarvan onderzocht een werkgroep binnen de Raad van Europa of dit recht kan worden vastgelegd in een al dan niet juridisch bindend instrument. Het opnemen van een dergelijk recht in een verdrag zou duidelijkheid kunnen scheppen over de vraag welke verantwoordelijkheden lidstaten hebben met betrekking tot het milieu; een vraagstuk dat nu steeds vaker aan de rechter wordt voorgelegd in verschillende klimaatzaken. Vanuit de trias politica gedachte is het wenselijk dat niet alleen de rechter, maar ook de (Grond)wetgever bepaalt welke verantwoordelijkheden de lidstaten hebben met betrekking tot het milieu. In afwachting van een eventueel internationaal instrument roept het Comité van Ministers regeringen van lidstaten dan ook op om actief te overwegen om dit recht op nationaal niveau te erkennen als mensenrecht. In dit blog bespreek ik of deze oproep, in het licht van (inter)nationale ontwikkelingen, aanleiding geeft om te overwegen het recht op een schoon, gezond en duurzaam leefmilieu op te nemen in onze Grondwet. Momenteel kent de Nederlandse Grondwet geen apart subjectief recht op een schoon, gezond en duurzaam leefmilieu, maar alleen een instructienorm voor de overheid in artikel 21 Grondwet: ‘De zorg van de overheid is gericht op de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu.’

De (grond)wetgever aan zet

De verantwoordelijkheden van de Nederlandse overheid met betrekking tot het klimaat worden uitgewerkt in de Klimaatwet, welke invulling geeft aan de bindende verplichtingen die Nederland is aangegaan in de juridisch bindende Overeenkomst van Parijs. Deze Overeenkomst heeft tot doel de stijging van de wereldwijde gemiddelde temperatuur ruim onder de 2°C te houden en er naar te streven deze te beperken tot 1,5°C (Artikel 2(1)(a)). Dit doel dient te worden bereikt door het leveren van nationale inspanningen, vormgegeven in nationale regelgeving (Artikel 3). Echter, uit het meest recente rapport van het IPCC blijkt dat het op basis van de huidige nationale inspanningen moeilijk wordt om de opwarming van de aarde onder de 2°C te houden en het vrijwel onmogelijk wordt om het gestelde doel van 1,5°C te halen.

Met een beroep op mensenrechten naar de rechter

Dit negatieve vooruitzicht zorgt steeds vaker voor onrust onder en acties door burgers. Een recent voorbeeld hiervan zijn de blokkades van de A12 door Extinction Rebellion. Door middel van burgerlijke ongehoorzaamheid proberen de actievoerders de overheid te dwingen tot het afschaffen van fossiele subsidies. Naast zich te richten tot de politiek en wetgever, stappen burgers ook naar de rechter. Voor de rechter stellen burgers en/of belangenorganisaties dat de nationale inspanningen, vastgelegd in huidige regelgeving, onvoldoende zijn om klimaatverandering tegen te gaan en om de opwarming van de aarde tot 1,5°C te beperken. Volgens de burgers dienen nationale overheden meer maatregelen te treffen om dit doel te bereiken. In enkele zaken worden de burgers door de nationale rechter in het gelijk gesteld. Het bekendste voorbeeld hiervan is het Urgenda arrest uit 2019. In dit arrest oordeelde de Hoge Raad dat de Nederlandse overheid in 2020 de uitstoot van broeikasgassen met 25% dient te verminderen ten opzichte van 1990 om klimaatverandering tegen te gaan. Ook in Ierland, Frankrijk en Duitsland oordeelde de nationale rechter over de inspanningen van de overheid en stelde dat de overheid meer moet doen om klimaatverandering tegen te gaan en de gestelde internationale doelen te bereiken.

Naast zich te wenden tot de nationale rechter, weten burgers ook de weg te vinden naar internationale gerechten. In maart en september van dit jaar vonden er bij het EHRM zittingen plaats in drie klimaatzaken, Klimaseniorinnen t. Zwitserland, Carême t. Frankrijk en Agustinho e.a. t. Portugal e.a. In deze drie zaken beroepen respectievelijk senioren, een voormalige burgemeester en kinderen zich op artikel 2 en artikel 8 EVRM en stellen dat de nationale overheden niet hebben voldaan aan hun positieve verplichtingen die voortvloeien uit deze artikelen. De eisers stellen dat om te voldoen aan deze positieve verplichtingen de nationale inspanningen klimaatverandering voldoende dienen tegen te gaan en de gestelde internationale doelen dienen te worden bereikt. Ole W Peterson, hoogleraar milieurecht aan de universiteit van Aarhus, verwacht dat het EHRM één van deze drie zaken gaat aangrijpen om enkele algemene richtsnoeren te geven voor de toepassing van het EVRM op de inspanningen van overheden met betrekking tot klimaatverandering.

De beperkte rechtsbescherming van burgers op grond van het bestaande kader

Alhoewel het positief is dat het EHRM zich (mogelijk) gaat uitspreken over klimaatverandering en het EVRM, geven de drie klimaatzaken ook duidelijk de materiële en formele beperkingen rondom de huidige mensenrechten in het EVRM weer.

Voor een geslaagd beroep op artikel 2 en 8 EVRM dient sprake te zijn van een actuele dreiging voor de rechten van de verzoeker en een daadwerkelijke inmenging in de privésfeer van de individuele verzoeker. Dit betekent dat artikel 2 en 8 EVRM enkel een individuele verzoeker beschermt die geraakt wordt door significante milieueffecten. Er kan dus niet worden opgekomen voor toekomstige generaties of natuurlijke objecten en er is ook geen mogelijkheid om op te komen voor een algemeen belang, een zogeheten actio popularis.

De verweerders in de klimaatzaken stellen dat de verzoekers niet voldoen aan deze criteria. Volgens hen zijn de verzoekers in de zaken Klimaseniorinnen t. Zwitserland en Agustinho e.a. t. Portugal e.a. geen slachtoffers omdat ze niet op een specifieke, directe of bijzondere manier door klimaatverandering worden beïnvloed. De verweerders stellen dat de schade van klimaatverandering algemeen is en door iedereen wordt gevoeld. Daarnaast stellen zij dat de verzoekers geen slachtoffers zijn omdat de zaken de vorm aannemen van een vordering in het algemeen belang, een actio popularis. Tot slot speelt er in de zaak Agustinho e.a. t. Portugal e.a. nog het ontvankelijkheidscriterium uit artikel 35 EVRM: het uitputten van de nationale rechtsmiddelen. De verzoekers in deze zaak, zes Portugese kinderen, klagen dat 32 landen die zijn aangesloten bij het EVRM niet voldoen aan hun positieve verplichtingen onder artikel 2 en 8 EVRM. Volgens artikel 35 EVRM zouden de verzoekers in alle 32 landen de nationale rechtsmiddelen moeten uitputten. De verzoekers hebben deze middelen niet uitgeput omdat dat volgens hen onpraktisch zou zijn. Daarnaast stellen de verzoekers dat er sprake is van speciale omstandigheden omdat het probleem van klimaatverandering dermate dringend is dat op de oordelen van de nationale gerechten niet kan worden gewacht. Bovendien stellen de verzoekers dat de nationale rechtbanken slechts uitspraak doen over de inspanningen van het desbetreffende land en dat het EHRM uitspraak kan doen over de inspanningen van alle 32 landen. Het niet uitputten van de nationale rechtsmiddelen is een grond voor niet-ontvankelijkheid op basis van artikel 35 EVRM, hoewel het EHRM in sommige gevallen enige souplesse toont. Het is dus afwachten of de voorspelling van Peterson uitkomt.

Een apart internationaal recht op een schoon, gezond en duurzaam leefmilieu?

Als oplossing voor de beperkingen rondom de huidige mensenrechten wordt in de literatuur de suggestie gedaan om een nieuw mensenrecht te introduceren: het recht op een schoon, gezond en duurzaam leefmilieu. Deze oplossing begint inmiddels vorm te krijgen binnen de VN en de Raad van Europa. In 2021 hebben de VN-Mensenrechtenraad en de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties het recht op een schoon, gezond en duurzaam leefmilieu in twee niet-bindende resoluties als mensenrecht erkend. In navolging daarvan is er binnen de Raad van Europa een werkgroep ingesteld die onderzoekt of dit recht in een al dan niet juridisch bindend instrument kan worden vastgelegd. De Parlementaire Vergadering van de Raad van Europa heeft daarbij uitdrukkelijk verzocht om de mogelijkheid tot het opstellen van een protocol bij het EVRM en/of het ESH te onderzoeken.

Enkele weken geleden bracht de werkgroep een concept rapport uit over de noodzaak en haalbaarheid van een al dan niet juridisch bindend instrument binnen de Raad van Europa. In dit rapport bespreekt de werkgroep de effectiviteit van de bescherming van de huidige mensenrechten in klimaatzaken. De werkgroep stelt dat het EVRM, in zijn huidige vorm, geen adequate bescherming biedt voor het meer in het algemeen procederen over vragen van klimaatrechtvaardigheid. Dit komt door de volgende beperkingen, die deels overeenkomen met de hiervoor besproken mogelijke belemmeringen in de drie hangende klimaatzaken:

• grensoverschrijdende milieuschade vraagt om extraterritoriale bevoegdheden voor het EHRM, aangezien de slachtoffers van de milieuschade zich niet altijd bevinden op het grondgebied van het land dat de schade veroorzaakt;
• artikel 34 sluit collectieve belangenacties (actio popularis) uit;
• de belangen van toekomstige generaties kunnen onvoldoende worden vertegenwoordigd;
• het uitputten van de nationale rechtsmiddelen (artikel 35 EVRM) kan een procedureel obstakel zijn als klimaatverandering door meerdere staten wordt veroorzaakt;
• verzoekers moeten aantonen dat aantasting van het milieu directe gevolgen heeft voor persoonlijke rechten onder het EVRM;
• het is bijna onmogelijk om oorzaak en gevolg vast te stellen bij veranderingen in het milieu als gevolg van klimaatverandering;
• het EHRM heeft beperkte macht om individuele of generale acties op te leggen, aangezien de invulling van maatregelen de verantwoordelijkheid van de lidstaat betreft;
• het beginsel van preventie en andere principes van milieurecht spelen geen significante rol in de jurisprudentie van het EHRM;
• de lidstaten hebben een ruime beoordelingsmarge in de belangenafweging van het beperken van mensenrechten;
• het EVRM biedt onvoldoende bescherming aan milieu/mensenrechtenactivisten.

De werkgroep stelt dat deze beperkingen volgen uit de aard van het EVRM, dat vooral civiele en politieke rechten beschermt voor individuele verzoekers. Een nieuw protocol zou volgens de werkgroep, afhankelijk van de formulering, dit gat in de rechtsbescherming van de burger kunnen dichten. In het concept rapport geeft de werkgroep drie belangrijke argumenten voor een nieuw extra protocol: het geeft individuen de mogelijkheid om het recht op een schoon, gezond en duurzaam leefmilieu af te dwingen, er kan monitoring plaatsvinden en het vergroot de bevoegdheid van het EHRM om zinvolle milieumaatregelen te gelasten. Met name deze grotere bevoegdheid zou de huidige impasse, bestaande uit het uitblijven van (effectieve) maatregelen tegen klimaatverandering, kunnen doorbreken.

Als belangrijke argumenten tegen het aannemen van een extra protocol noemt de werkgroep dat het recht op een schoon, gezond en duurzaam leefmilieu een andere aard heeft dan andere verdragsrechten en het systeem van het EHRM niet geschikt is om collectieve belangen of ecocentrische doelstellingen af te dwingen. Daarbij zou het effectief implementeren van het recht op een schoon, gezond en duurzaam leefmilieu vragen om grote aanpassingen in de basisprincipes van het systeem rond het EHRM, hierbij wordt onder andere verwezen naar de vereiste slachtofferstatus en de noodzaak tot het uitputten van de nationale rechtsmiddelen. Een ander tegenargument van de werkgroep is dat rechters de lidstaten geen beleidskeuzes mogen opleggen. Klimaatveranderingsvraagstukken vragen om beleidskeuzes en deze dienen te worden gemaakt door de wetgever, niet door de rechter.

Een (apart) nationaal recht op een schoon, gezond en duurzaam leefmilieu?

Verschuuren kwam in zijn dissertatie over artikel 21 (1993) al tot de conclusie dat een grondwettelijk recht, dat beschermt tegen aantasting van het leefmilieu, gewenst is om binnen de Nederlandse regelgeving procedurele obstakels op te lossen en gaten in de rechtsbescherming van de burger op te vullen. Met zijn oproep is nooit iets gedaan. Gezien de hiervoor geschetste internationale ontwikkelingen lijkt een grondige bezinning wenselijker dan ooit. Een grondwettelijk recht op een schoon, gezond en duurzaam leefmilieu zou meer duidelijkheid kunnen bieden over de verantwoordelijkheden van de overheid met betrekking tot het milieu. Uit de recente ontwikkelingen blijkt dat vragen omtrent deze verantwoordelijkheden nu steeds vaker worden voorgelegd aan de rechter. In het licht van de trias politica zou het wenselijk zijn als de democratische gelegitimeerde (grond)wetgever een antwoord formuleert op de vraag welke verantwoordelijkheden de overheid heeft met betrekking tot het milieu/klimaat en niet de rechter. Daarnaast zal de noodzaak voor een aparte nationale grondwettelijke bepaling toenemen als er op internationaal niveau geen bindend instrument wordt gerealiseerd én als constitutionele toetsing aan deze aparte bepaling mogelijk wordt.