Veiligheid terug in de grondwet?

Sinds de aanslagen van 11 september 2001 is de illusie van veiligheid die al jaren bestond in Nederland verdwenen. Na het begin van de War on Terror is meer discussie ontstaan over het veiligheidsbeleid, waarbij de spanning tussen het garanderen van veiligheid en het respecteren van het recht op privacy centraal staat.

Ook op deze website is een bijdrage verschenen over de eerdergenoemde spanning. Daarin pleiten Beatrice De Graaf en Marjolein Van Asselt voor het onderkennen van het belang van veiligheid door een recht op veiligheid in de grondwet op te nemen. Dit recht zou in de vorm van een sociaal contract moeten worden gegoten, omdat sprake is van zowel een klassiek als een sociaal grondrecht. Van een klassiek grondrecht wordt in dit artikel gesproken omdat de burger moet worden beschermd tegen overijverige overheden en marktpartijen. Van een sociaal grondrecht wordt gesproken omdat de overheid de veiligheid juist collectief moet bevorderen. Of überhaupt tegelijkertijd sprake kan zijn van een klassiek en sociaal grondrecht zal ik hier buiten beschouwing laten. In plaats daarvan volsta ik met de opmerking dat het voorgestelde grondrecht een ruim toepassingsbereik zou hebben. Dit is ook niet verwonderlijk aangezien het grondrecht op veiligheid gebaseerd is op het sociaal contract en het oogmerk van de maatschappelijke vereniging uit de Staatsregeling voor het Bataafsche Volk. In hun artikel gebruiken De Graaf en Van Asselt (namelijk) de eerste passage van de Bataafse staatsregeling uit 1798 om het belang van veiligheid als grondrecht te illustreren. Dit recht zou ook in de daarop volgende versies van de grondwet staan. Dat is echter niet helemaal historisch accuraat. In de grondwetten van 1815 tot en met 1972 is eenzelfde bepaling als in artikel 1 van de Bataafsche Staatsregeling namelijk niet te vinden. In deze versies van de Grondwet is slechts in artikel 4 een bepaling vastgelegd met in alle versies min of meer de volgende tekst:

“Allen die zich op het grondgebied van het Rijk bevinden, hebben gelijke aanspraak op bescherming van persoon en goederen.”

Veiligheid wordt in deze bepaling en in de andere bepalingen niet genoemd. Het gaat hier eerder om een ruimer recht, zoals het recht op leven en onaantastbaarheid van het lichaam, vergelijkbaar met artikel 2 EVRM en artikel 11 van de Grondwet en het recht op ongestoord genot van het eigendom als in artikel 1 Eerste protocol van het EVRM. Het is dus niet zo dat met de invoering van de huidige versie van onze Grondwet in 1983 het veiligheidskader plotsklaps verdwenen is. Dit kader werd al sinds 1791 niet meer in de Grondwet opgenomen. Men zou zich daarom ook af kunnen vragen of een dergelijk kader niet sterk verouderd is.

Vast staat in ieder geval dat het genoemde kader al meer dan 200 jaar niet in de Grondwet te vinden is. In plaats daarvan ontwikkelde de Grondwet zich dusdanig dat steeds meer belang werd gehecht aan grondrechten. De Graaf en Van Asselt wijzen erop dat hierdoor de veiligheidsdiscussie over verschillende grondrechten is verdeeld. Dit is voor hen ook de reden om een overkoepelend veiligheidsgrondrecht in te voeren, waarin zowel het belang van veiligheid in de zin van eerbiediging van het privéleven als het collectief belang van veiligheid terugkomen.

Een dergelijk grondrecht past echter niet in de systematiek van de Grondwet.
Allereerst is het moeilijk te begrijpen hoe één grondrecht, waarin zowel het
recht op eerbiediging van het privéleven zoals in artikel 10 Grondwet, als een
collectief recht op veiligheidis vastgelegd, zou moeten passen in het huidige systeem. Het is de vraag of veiligheid in de zin van eerbiediging van het privéleven überhaupt onder de noemer van veiligheid kan worden geschaard.  Er lijkt eerder sprake van veelal tegenstrijdige rechten die niet in één bepaling passen. Om recht te doen aan beide belangen bestaat binnen de Grondwet een beperkingssystematiek, welke ook speelt in de gespannen verhouding tussen het recht op privacy en beveiliging. Dit recht kan net als andere grondrechten namelijk ook beperkt worden mits voldaan is aan de voorwaarden uit artikel 10 van de Grondwet. Als voldaan is aan de doelcriteria uit dit artikel, sprake is van een wettelijke basis en voldaan is aan de procedurevoorschriften kan het Grondrecht worden ingeperkt. Op deze manier wordt dus al impliciet een afweging gemaakt tussen de collectieve veiligheid en het recht op privacy.
Ten tweede past het voorgestelde grondrecht op veiligheid niet binnen de systematiek van de Grondwet, aangezien een grondrecht een recht is van individuele burgers dat zij geldig kunnen maken tegenover de staat en indirect tegenover hun medeburgers. Een artikel waarin veiligheid wordt omschreven als collectief belang past hierbij niet. Immers hoe kan een collectief recht door een individuele burger worden ingeroepen? In plaats van het toekennen van een grondrecht lijkt het hier dan ook eerder te gaan om een verkapte bevoegdheidstoekenning. Een recht op veiligheid in het algemeen belang zal op deze manier kunnen dienen als legitieme wettelijke grond om in te grijpen in het privéleven van burgers, terwijl niet hoeft te worden voldaan aan de beperkingssystematiek van de Grondwet.

Concluderend is het opnemen van veiligheid als grondrecht in de Grondwet mijns inziens onwenselijk. Behalve dat een dergelijk grondrecht zich niet laat verhouden tot de systematiek van de Grondwet zal ook sprake zijn van een verkapte bevoegdheidstoekenning, waardoor inbreuk in het leven van burgers door de overheid makkelijker wordt gemaakt. Dit neemt niet weg dat de discussie over veiligheid een belangrijke is die wellicht geholpen zou zijn bij een kader. Zoals ik heb betoogd, kan een dergelijk kader niet worden opgenomen in een grondrecht. Dit betekent niet dat deze discussie in zijn geheel niet speelt bij toepassing van de Grondwet, aangezien wel impliciet een afweging wordt gemaakt bij schending van het grondrecht op eerbiediging van privéleven ten behoeve van de veiligheid. Aan de ene kant kan bij een dergelijke afweging een principieel verbod op elke schending van grondrechten als uitgangspunt gelden, terwijl het andere extreem een puur teleologische benadering is met het waarborgen van veiligheid als doel, waarbij alle middelen zijn geoorloofd.

Tussen deze extremen bestaan meerdere mogelijkheden om met dit probleem om te gaan, waarbij door Ignatieff een soort gulden middenweg wordt gepropageerd. Deze Canadese schrijver is van mening dat bepaalde schendingen van mensenrechten geoorloofd zijn om terrorisme te bestrijden. Het schenden van rechten wordt door hem aangemerkt als een ‘lesser evil’ dat nodig is om het grotere kwaad van terrorisme te bestrijden. Ignatieff wijst wel uitdrukkelijk op het belang van toezicht op de veiligheidsdiensten om zo machtsmisbruik en Orwelliaanse toestanden tegen te gaan. Het toezicht dient zo transparant mogelijk te zijn en te worden uitgeoefend met behulp van een open democratisch systeem.

Ignatieff lijkt met zijn benadering recht te doen aan zowel de noodzaak om veiligheid te garanderen als de noodzaak om grondrechten zo weinig mogelijk in te perken, echter kent ook deze benadering één significant probleem. Toezicht op veiligheidsdiensten zal namelijk niet geheel transparant plaats kunnen vinden door simpelweg alle informatie over deze diensten openbaar te maken. Deze informatie zou dan ook voor terroristen beschikbaar zijn, wat zich onmogelijk laat verhouden met het doel van een veiligheidsdienst. Om machtsmisbruik te voorkomen is de bevolking daarom afhankelijk van de toezichthouders, op wie slechts in geringe mate toezicht kan worden gehouden omdat anders geheime informatie bij te veel mensen bekend wordt. Hierdoor ontstaat een eeuwenoud probleem dat al in de werken van Plato werd benoemd en door de Romeinse schrijver Juvenalis als volgt is geformuleerd: ‘Quis custodiet ipsos custodes?’. Toegespitst op deze problematiek vrij vertaald als: ‘Wie houdt toezicht op de toezichthouders?’.