Verantwoordelijk procederen in het omgevingsrecht

Procederen om eraan te verdienen?
NEPROM, een instelling die zich afficheert als “de brancheorganisatie van maatschappelijk betrokken project- en gebiedsontwikkelaars”, luidt in media zoals Binnenlands Bestuur  de noodklok over burgers die procedures tegen omgevingsvergunningen voor woningbouwprojecten starten. Er zou sprake zijn van een verdienmodel waarbij de procedeerders hun bezwaar of beroep tegen een verleende omgevingsvergunning willen intrekken indien de projectontwikkelaar een forse afkoopsom, van soms tienduizenden euro’s, betaalt. NEPROM spreekt in dit verband van “chantage”.

De burgerlijke rechter om procederen te stoppen?
Dit beeld leidt tot kortgedingprocedures bij de burgerlijke rechter. De inzet van projectontwikkelaars: de opdracht tot het intrekken van juridische procedures, op basis van het argument dat omwonenden misbruik van bestuursprocesrecht maken. Soms slaagt zo’n poging. Zie bijvoorbeeld het vonnis van de Noord-Nederlandse voorzieningenrechter van 26 juni 2020 in een geschil over de omgevingsvergunning voor het veranderen van het voormalig KPN-gebouw te Groningen tot een complex met ongeveer 200 appartementen. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter was de bezwaarprocedure niet bedoeld om de vergunning van tafel te krijgen, maar slechts om de uitvoering van het project zoveel mogelijk te vertragen. Dit oordeel was mede ingegeven door de conclusie dat de bezwaargronden kansloos waren.

Procederen om schade te beperken?
Er valt ook een ander beeld te schetsen. Als rechter-plaatsvervanger hoor ik in de zittingzaal steeds weer verhalen van omwonenden die zich serieus zorgen maken over aantasting van hun woongenot door de realisering van nieuwbouwplannen, en die gefrustreerd zijn door het gevoel dat bestuursorganen en projectontwikkelaars geen serieuze belangstelling voor deze zorgen hebben. Bezorgde en/of gefrustreerde burgers zien het accepteren van een door de projectontwikkelaar geboden afkoopsom niet als een bron van extra inkomsten, maar als een tegemoetkoming in schade die zij door de realisering van het woningbouw denken te gaan lijden.

Toegeven aan chantage of beperking van risico’s?
Een projectontwikkelaar kan ervoor kiezen om geen afkoopsom te betalen. In zo’n geval gebeurt er niets onrechtmatigs. Het niet betalen van een afkoopsom heeft namelijk slechts tot gevolg dat het bezwaar of beroep wordt doorgezet, en het gevaar dat de verleende omgevingsvergunning van tafel gaat. Aldus bezien, wordt het gesprek tussen de projectontwikkelaar en omwonenden over betaling van afkoopsommen geregeerd door inschattingen van risico’s. De omwonende die een afkoopsom accepteert, gaat op voorhand akkoord met de gevolgen van het woningbouwproject voor zijn woongenot. De projectontwikkelaar die weigert een afkoopsom betalen, neemt een negatief rechterlijk oordeel over de aan hem verleende vergunning voor lief.

Misbruik van bestuursprocesrecht: sowieso minder gepast
Wie het vorenstaande tot zich neemt, beseft dat het te simpel is om omwonenden weg te zetten als wolven die over de rug van projectontwikkelaars een extra centje willen verdienen. Daarbij komt dat projectontwikkelaars gebouwen niet alleen realiseren om de woningnood te verlichten maar ook om er winst mee te maken, en dat omwonenden een algemeen belang behartigen door het streven naar behoud van bijvoorbeeld openbaar groen. Verder moet worden bedacht dat het zojuist geschetste risico – het gevaar dat de verleende omgevingsvergunning van tafel gaat – slechts bestaat omdat bestuursorganen hun besluiten niet altijd voldoende zorgvuldig voorbereiden. Hiermee wil ik zeggen dat projectontwikkelaars niet alleen boos naar omwonenden moeten kijken als betaling van een afkoopsom in beeld komt. Dit alles maakt misbruik van procesrecht tot een minder geschikt criterium om te bepalen of een bezwaar- of beroepsprocedure mag worden voortgezet

Misbruik van bestuursprocesrecht: biedt Boek 3 BW voldoende basis?
En er is meer. Het buiten behandeling laten van een bezwaar- of beroepschrift wegens misbruik van bestuursprocesrecht komt neer op een, met dwangsommen versterkt, verbod om een geschil over een civil right voor te leggen aan een onafhankelijke en onpartijdige rechter, en dit verdraagt zich slecht met art. 6 EVRM (en art. 47 EU-Grondrechtenhandvest, en art. 17 lid 1 Grondwet). In ieder geval verlangt een dictum met zo’n strekking een stevige formeel-wettelijke basis. Nu kan men wijzen op art. 3:13 BW (gij zult een bevoegdheid niet misbruiken), in samenhang met art. 3:15 BW (dit gebod geldt ook in bestuursrechtelijke verhoudingen). Maar die bepalingen stipuleren welbeschouwd slechts dat een belanghebbende een bezwaar- of beroepsprocedure niet mag gebruiken voor een ander doel dan waarvoor zo’n procedure is bedoeld (het elimineren van een besluit waarmee de belanghebbende moeite heeft). Over de sanctie op handelen in strijd met art. 3:13 BW is echter niets geregeld. Lees in dit verband art. 6:6 Awb en art. 6:11 Awb, twee bepalingen die duidelijk maken wat er kan of moet gebeuren indien een belanghebbende niet voldoet aan bepaalde (formele) eisen. Om kort te gaan: de wettelijke basis voor een verbod op bestuursrechtelijk procederen is wankel.

Burgerlijke rechter en misbruik van bestuursprocesrecht: niet doen
De situatie wordt nog complexer als een burgerlijke rechter zich met de zaak gaat bemoeien. Hij betreedt aldus een terrein waarop de bestuursrechter – op grond van een formele wet, namelijk de Awb – exclusieve bevoegdheden heeft. Zie de artikelen 8:1 en 8:70, bezien in samenhang met bijvoorbeeld art. 6:11. Met andere woorden: het oordeel dat een bezwaar of beroep niet-ontvankelijk is – ongeacht de reden hiervan – is voorbehouden aan de bestuursrechter. Het is niet aan de burgerlijke rechter om dit competentiesysteem te doorbreken, ook niet via de band van een onrechtmatige daad. Bij dit alles merk ik nog op dat voor de gekozen bevoegdheidsverdeling een goede reden bestaat, namelijk materiedeskundigheid. De bestuursrechter heeft, zogezegd, doorgeleerd voor het toetsen van overheidsbesluiten aan geschreven en ongeschreven bestuursrecht. Dat geldt niet voor de burgerlijke rechter.

Burgers moeten rekening houden met elkaars belangen
Toch had de Noord-Nederlandse voorzieningenrechter op 26 juni 2020 wel een punt. Bij het procederen tegen een overheidsbesluit heeft de bezwaarmaker/eiser/appellant namelijk rekening te houden met gerechtvaardigde belangen van (rechts)personen die voordeel van dit besluit genieten. Daarom bestaat een geldige reden om procederen in omgevingsrechtelijke geschillen minder vrijblijvend te maken dan het nu is. Het lijkt mij dan ook gerechtvaardigd om formeelwettelijke risico’s te verbinden aan het maken van bezwaar en het instellen van beroep, zodat belanghebbende omwonenden voorafgaand aan het procederen worden gedwongen tot het maken van een belangenafweging.

Griffierecht voor het behandelen van een bezwaar?
Op grond van art. 7:15 lid 1 Awb is voor het maken van bezwaar nu geen (griffie)recht verschuldigd. In heel veel gevallen – zeker als de bestaanszekerheid van burgers op het spel staat (zie bijlage 3 bij de Awb) – moet die regel fier overeind blijven. Maar soms is het geen principieel probleem om een bedrag voor het inhoudelijk behandelen van een bezwaar te vragen, onder het motto ‘bezint eer ge begint’. Zo vraagt elk college van burgemeester en wethouders leges voor het in behandeling nemen van een aanvraag om vergoeding van planschade (vgl. art. 4:128 Awb). Ik zie niet waarom iets anders moet gelden voor het in behandeling nemen van een aanvraag die bezwaar heet, tenminste als het bezwaar kan leiden tot benadeling van andere personen zoals kopers van nieuwbouwwoningen.

Veroordeling van omwonende tot vergoeding van proceskosten?
De derde volzin van art. 8:75 lid 1 Awb bepaalt dat een natuurlijk persoon slechts kan worden veroordeeld tot vergoeding van proceskosten indien hij “kennelijk onredelijk” – lees: misbruik – van (bestuurs)procesrecht maakt. Wat mij betreft mag die beperking vervallen als de procedure betrekking heeft op een omgevingsvergunning of een hiermee vergelijkbaar besluit. Het schrappen van de derde volzin kan gepaard gaan met een aanvulling van onderdeel A van de bijlage bij het Besluit proceskosten bestuursrecht. A6 (bestuursorgaan): het indienen van een verweerschrift is goed voor 1 procespunt, net als het verschijnen ter zitting. A7 (procedurele derde zoals een vergunninghouder): het naar voren brengen van een zienswijze als bedoeld in art. 8:43 lid 2 Awb is goed voor 1 procespunt, net als het verschijnen ter zitting.

Procederen in het omgevingsrecht minder vrijblijvend?
Als de zojuist geschetste voorstellen in de Awb terechtkomen, kan procederen tegen een omgevingsvergunning (187 + (2 x 875) + (2 x 875) =) € 3.687 gaan kosten. Dat lijkt mij een stevige prikkel, maar staatsrechtelijk  minder vergaand, wankel en controversieel dan het niet-ontvankelijk verklaren van een rechtsmiddel wegens misbruik van procesrecht. De financiële consequenties van procederen in omgevingsrechtelijke geschillen kan worden beperkt door bestuursrechters, door geen gebruik te maken van de bevoegdheid om een natuurlijk persoon te veroordelen tot vergoeding van proceskosten indien deze een ‘pleitbaar standpunt’ heeft ingenomen.