Vereist de nieuwe pensioenwet een tweederdemeerderheid in Eerste en Tweede Kamer? Over de actuele betekenis van het Van den Bergh-arrest

Het zal geen enkele staatsrechtjurist zijn ontgaan, dat zich de afgelopen week een interessant grondwettelijk vraagstuk voordeed in de Eerste Kamer. Bij de behandeling van de nieuwe pensioenwet (Wet toekomst pensioenen, Wtp) werd door het SP-Eerste Kamerlid Kox de vraag opgeworpen of deze wet niet met tweederde meerderheid aanvaard moest worden. Immers, zo redeneerde hij, onderdeel daarvan was de Appa (Algemene pensioen- en uitkeringswet politieke ambtsdragers). Art. 63 Grondwet schrijft voor dat geldelijke voorzieningen voor (gewezen) leden van de Staten-Generaal bij wet worden geregeld en dat voor vaststelling van zo’n wet de genoemde gekwalificeerde meerderheid is vereist. Aan dat vereiste had de Tweede Kamer niet voldaan – en de Eerste Kamer na discussie daarover evenmin. De hoogleraren staatsrecht Bovend’Eert, Voermans en Sillen schreven een open brief aan de Eerste Kamer waarin zij betogen dat de Eerste Kamer ongrondwettig zou handelen, indien zij art. 63 Grondwet zou negeren. De minister reageerde dat de geldelijke voorziening juist ongewijzigd blijft en dat de gekwalificeerde meerderheid daarom niet nodig is.

De recente casus vertoont grote gelijkenis met een veel oudere, namelijk die van prof. Van den Bergh (hoogleraar staatsrecht en Tweede Kamerlid). Met de invoering van de AOW werd het pensioen van Van den Bergh als Kamerlid gekort. Van den Bergh stelt een vordering in tegen de Staat, die zijns inziens in gebreke is gebleven. De wet waarin deze korting tot stand kwam, is niet met de vereiste twee derden meerderheid tot stand gekomen. Zij mist daarom, aldus Van den Bergh, rechtskracht. Het is voor de huidige discussie interessant om de toenmalige rechtsgang nog eens precies onder de loep te nemen.

In de eerste plaats de kantonrechter. Deze heeft, zeker in het licht van de huidige discussie, een interessante redenering: ‘dat, nu bij de bestreden wet van 31 Jan. 1957 (Stb. no. 30) het bedrag van het pensioen niet wordt gewijzigd en derhalve daarvoor niet geldt het vereiste dat de wet waarbij dit geschiedt met een meerderheid van 2/3 van het aantal leden, waaruit elk der Kamers bestaat, wordt aangenomen, niet valt in te zien dat door den in de dagvaarding gestelden gang van zaken aan van den Bergh iets is tekort gedaan — zodat Wij hem met zijne vordering niet kunnen ontvangen’. Kortom, het bedrag van het pensioen is niet gewijzigd en daarom is de gekwalificeerde meerderheid niet nodig. Hij neemt derhalve het standpunt in dat de regering in de huidige discussie inneemt. De rechtbank is het daarmee niet eens: omdat het bedrag van het pensioen wél wijzigt, is de gekwalificeerde meerderheid wel nodig. Maar zij is niet bevoegd de totstandkoming van de wet aan de Grondwet te toetsen. Beiden gaan er dus vanuit dat de gekwalificeerde meerderheid alleen nodig is als de geldelijke voorzieningen (het bedrag van het pensioen) daadwerkelijk wijzigen. De Hoge Raad (27 januari 1961) kiest een andere benadering. Hij gaat de vraag of de gekwalificeerde meerderheid nodig is uit de weg. Hij stelt dat ‘uit de Handelingen van de Staten-Generaal ondubbelzinnig volgt dat naar het oordeel van elk van de beide Kamers van de Staten-Generaal het ontwerp van die wet door die Kamer — uiteraard met inachtneming van de volgens haar toepasselijke bepalingen van de Grondwet — is aangenomen’. Dat oordeel staat niet ter toetsing aan de rechter.

De volgende vraag doemt dan op: kan geen enkele onregelmatigheid in de vaststelling van de formele wet leiden tot het oordeel van de rechter dat geen sprake is van een (rechtsgeldig tot stand gekomen) wet? A-G Eijssen meent dat wel moet vaststaan dat hetgeen zich als een wet voordoet, ook daadwerkelijk een wet is. Hij noemt een aantal voorbeelden waarbij dat het niet geval is: indien een minister een wet zou uitgeven, zonder dat de Koning deze heeft goedgekeurd; indien de Koning een wet zou afkondigen, die noch op een voorstel van hem noch op een voorstel der Staten-Generaal zou berusten; indien de voorzitter van een der Kamers het formulier, waaruit de aanneming door een Kamer moet blijken, zou hebben ondertekend zonder dat de Kamer het voorstel zou hebben aangenomen; indien de aanneming door een Kamer of de goedkeuring door de Koning onder onweerstaanbare bedreiging met geweld zou zijn verkregen. Dan is er overduidelijk geen sprake van een wet. Annotator Veegens (NJ 1963, 248) concludeert, met verwijzing naar oudere jurisprudentie: ‘De H.R. heeft niet iedere formele toetsing van wetten door de rechter verworpen. In aansluiting aan het arrest van 25 nov. 1912, W. 9419, dat sprak van de voorwaarden gesteld door het tegenwoordige art. 131 Gw., neemt hij aan, dat de rechter t.a.v. de vraag, of aanneming van een wetsvoorstel — c.q. met de vereiste gekwalificeerde meerderheid — door de Staten-Generaal heeft plaatsgevonden, de mening van de beide Kamers heeft te eerbiedigen. Behalve het Staatsblad mag de rechter dus ook de Handelingen raadplegen, maar ieder diepergaand onderzoek is hem blijkens de wordingsgeschiedenis van het Grondwetsartikel verboden’. Dat lijkt in tegenspraak tot de conclusie van de A-G, die meende dat onderzoek wel is toegestaan, zij het geen onderzoek naar het handelen van de Kamers (als zij menen dat een wet tot stand is gekomen, dan is dat zo), maar wel in brede zin naar veronachtzaming van fundamentele regels van de totstandkoming van de wet.

In de casus van Van den Bergh én in de recente casus omtrent de Wtp is van zulke overduidelijke gebreken in de procedure geen sprake. In het eerste geval meenden de Kamers de wet rechtmatig tot stand te brengen; in het tweede geval bestaat er op zijn minst discussie of het vereiste van de gekwalificeerde meerderheid wel van toepassing is. Kortom, het Van den Bergh-arrest is actueler dan ooit; de Wtp is, ongeacht de vereiste meerderheid, als wet aan te merken.