Verkenner gezocht

De verkiezingen voor de Tweede Kamer staan (weer) voor de deur, wat ook betekent dat er binnenkort een nieuw kabinet gevormd gaat worden. Sinds 2012 heeft de Tweede Kamer over de kabinetsformatie de regie. Voorheen won de Koning na de verkiezingen advies in bij zijn vaste adviseurs (de voorzitters van de Tweede en Eerste Kamer, de vice-president van de Raad van State) en alle fractievoorzitters, op basis waarvan hij de informateur(s) aanwees die de coalitieonderhandelingen zou(den) begeleiden. Thans bepaalt het Reglement van Orde van de Tweede Kamer dat de nieuwgekozen Tweede Kamer uiterlijk een week na haar installatie een debat voert over de verkiezingsuitslag met het oog op de benoeming van een of meer informateurs. Na afronding van een informatieopdracht wijst de Tweede Kamer een formateur aan die als sluitstuk van de kabinetsformatie de portefeuilles en kabinetsposities verdeelt over specifieke personen.

Na de verkiezingen duurt het echter een aantal dagen voor de nieuwe Tweede Kamer zitting neemt en debatteert over de verkiezingsuitslag. Daardoor is sinds 2012 in de praktijk de gewoonte ontstaan dat na de verkiezingen de ‘oude’ Kamervoorzitter een besloten overleg houdt met de gekozen lijsttrekkers, waarbij die van de grootste Kamerfractie een verkenner voordraagt. De verkenner gaat vervolgens in gesprek met alle beoogde fractievoorzitters om te inventariseren welke fracties wat hen betreft met de coalitieonderhandelingen zouden moeten starten en wie geschikt zou zijn als informateur. De verkenner brengt hier verslag van uit op basis waarvan de nieuwe Tweede Kamer het debat over de verkiezingsuitslag kan voeren. Als informele opstartfase zou de verkenning dus een soepele start van de kabinetsformatie mogelijk moeten maken: een goed begin is het halve werk.

Die vlieger ging voor de meest recente kabinetsformatie niet op. Na de verkiezingen van 2021 slaagde zowel het eerste als het tweede verkennersduo niet in het opleveren van een eindverslag. Onderzoekers van de Radboud Universiteit die de kabinetsformatie evalueerden, spraken dan ook over ‘een mislukte verkenningsfase’. Voor alle betrokken partijen zou het niet helder zijn geweest wat de verkenning precies behelsde. Door twee verkenners aan te wijzen, waarvan één uit de partij die de meeste zetels had behaald (VVD) en één uit de partij die de ‘grootste winnaar’ was (D66), leek al op een coalitie tussen beide partijen te worden voorgesorteerd. Ook werd er tijdens de verkenningsfase over inhoudelijke punten als over specifieke personen gesproken (‘positie Omtzigt; functie elders’). Daardoor vervaagde het onderscheid tussen de rol van de verkenners en die van de (in)formateur.

De onderzoekers adviseerden de Tweede Kamer dan ook een debat te houden over ‘de inhoud en betekenis van de “verkennende fase” waarin de formatie al wel van start gaat maar de nieuwe Kamer nog niet geïnstalleerd is.’ Dat debat vond onlangs, op 18 oktober jl., plaats. Ter voorbereiding van het debat was de Raad van State in een motie met spoed verzocht om voorlichting over de verkenningsfase. De Afdeling advisering bracht op 11 oktober haar voorlichting uit. Daarin stelt zij dat de verkenner, ter voorbereiding van het debat van de nieuwe Tweede Kamer over de verkiezingsuitslag en de aanwijzing en opdracht van de informateur(s), dient te inventariseren hoe de beoogde fractievoorzitters de verkiezingsuitslag interpreteren; welke richting zij in de kabinetsformatie willen volgen; welke mogelijkheden zij zien voor politieke samenwerking in een te vormen kabinet, en uit welke politieke groepering(en) de informateur(s) moeten komen.

Ten aanzien van de vraag wie verkenner zouden kunnen zijn, onderscheidt de Afdeling twee hoofdopties. De eerste is dat er na elke verkiezingen een persoon wordt aangewezen als verkenner. Deze persoon ‘moet op afstand staan van de dagelijkse politiek, onafhankelijk zijn, gevoel hebben voor staatsrechtelijke verhoudingen en bij voorkeur ervaring hebben met formatieprocessen’. De tweede optie is om de verkenning te beleggen bij een vaste functionaris, die eveneens aan bovengenoemde criteria voldoet. In dat kader doet de Afdeling advisering van de Raad van State de suggestie om haar eigen vice-president met de verkenning te belasten. Net als voor andere Hoog Colleges van Staat geldt dat de Raad van State op afstand staat van de dagelijkse politiek. Toch liggen de president van de Algemene Rekenkamer en de Nationale Ombudsman minder voor de hand ‘gelet op de staatsrechtelijke aard van de verkenningsfase’. De vice-president van de Raad van State is daarentegen voorzitter van de Afdeling advisering die regering en parlement adviseert over wetgeving en bestuur: ‘advisering over staatsrechtelijke vragen vormt daarvan een belangrijk onderdeel’.

De voorlichting van de Afdeling waarin zij de suggestie doet om de vice-president van de Raad van State aan te stellen als vaste verkenner (en die door diezelfde vice-president is ondertekend, maar dat terzijde) leunt sterk op de gedachte dat de verkenningsfase ‘meer staatsrechtelijk van aard’ is dan de informatiefase en ‘om een staatsrechtelijke benadering’ zou vragen. De vraag is echter hoe overtuigend deze karakterisering is.

Vooropgesteld heeft de kabinetsformatie een duidelijke staatsrechtelijke dimensie. Ten eerste leidt zij tot de benoeming van de ministers en staatssecretarissen, die verantwoordelijkheid dragen voor de daden en het beleid van de regering. Ten tweede wordt het verloop van de kabinetsformatie medebepaald door een aantal staatsrechtelijke normen. Zo vereist de ongeschreven vertrouwensregel dat de formatie resulteert in een kabinet dat reeds bij zijn aantreden kan rekenen op het politieke vertrouwen van een meerderheid in de Tweede Kamer. Om tot zo’n meerderheid te komen dwingt het beginsel van evenredige vertegenwoordiging politieke partijen in de praktijk bovendien tot coalitievorming.

De vertrouwensregel en het beginsel van evenredige vertegenwoordiging vormen dus het staatsrechtelijke kader waarbinnen de kabinetsformatie plaatsvindt. De procedure zelf is echter nauwelijks genormeerd. Zo regelt de Grondwet uitsluitend het einde van de formatie: de benoeming van de ministers en staatssecretarissen bij Koninklijk besluit en hun beëdiging. Ook de wet bevat geen bepalingen over het verloop van de kabinetsformatie. Alleen het Reglement van Orde bevat enkele regels. Zoals gezegd heeft de Tweede Kamer daarin formeel vastgelegd dat de vorming van een nieuw kabinet begint met een plenair debat van de nieuwe Tweede Kamer, waarin zij informateurs onderscheidenlijk formateurs aanwijst. Het Reglement van Orde bepaalt daarnaast dat de Tweede Kamer de (in)formateur(s) kan uitnodigen om inlichtingen te verschaffen over de uitvoering van hun (in)formatieopdracht.

Waar de informatie- en formatiefase van de kabinetsformatie dus gereguleerd worden door het Reglement van Orde, is de verkenningsfase een informeel gegroeide praktijk. Toch beweert de Afdeling dat de verkenningsfase méér staatsrechtelijk van aard zou zijn. Dit standpunt is dus niet gebaseerd op de mate waarin die fase juridisch genormeerd is. Eerder lijkt deze omschrijving ingegeven door het verschil in strekking. Volgens de Afdeling heeft de verkenning namelijk geen betrekking ‘op de politieke of beleidsmatige inhoud van (delen van) een te sluiten regeerakkoord of op mogelijke toekomstige posities van bepaalde personen’ maar behelst zij ‘een eerste inventarisatie van de gevolgen van de verkiezingsuitslag’. Zo bezien lijkt de karakterisering van de verkenningsfase als ‘meer staatsrechtelijk’ vooral gebaseerd op de gedachte dat de informatie- en formatiefase meer politiek van aard zijn.

Door de verkenningsfase als ‘meer staatsrechtelijk’ te typeren, probeert de Afdeling deze fase nadrukkelijk te onderscheiden van de rest van de kabinetsformatie. In het licht van de problemen van de vorige formatie is dat begrijpelijk. Toch doet het onderscheid geforceerd aan. Hoewel de kabinetsformatie opgeknipt kan worden in drie fasen, betreft het over het geheel genomen een proces dat zich voltrekt in de politieke praktijk. Het staatsrecht normeert die politieke praktijk in belangrijke maar niet in allesbepalende mate. Enerzijds strekken alle activiteiten tijdens de kabinetsformatie – ongeacht de fase waarin die zich voordoen – tot de vorming van een kabinet dat bij zijn aantreden kan rekenen op het vertrouwen van een meerderheid in de Tweede Kamer. Anderzijds is de totstandkoming van dat kabinet grotendeels afhankelijk van politieke factoren, zoals het aantal zetels dat een partij heeft behaald en in hoeverre zij vanuit ideologisch, strategisch en electoraal oogpunt bereid is tot coalitievorming. Die factoren spelen in alle drie de fases een even grote rol. De inventarisatie van de gevolgen van de verkiezingsuitslag in de verkenningsfase gaat immers om de vraag welke mogelijkheden tot samenwerking politieke partijen voor zich zien. Dat de voorwaarden waaronder die samenwerking kan slagen, pas in een volgend stadium aan bod komen, doet aan de politieke aard van die vraag niets af.

Het standpunt dat de verkenningsfase ‘meer staatsrechtelijk’ dan de informatiefase zou zijn is dan ook verhelderend noch overtuigend. Beide fasen maken deel uit van een proces dat deels door het staatsrecht genormeerd wordt, maar dat ook een geheel eigen politieke dynamiek kent. Om de verkenningsfase duidelijk af te bakenen ten opzichte van de informatiefase had de Afdeling haar beter kunnen karakteriseren als een soort regiezitting. Zoals tijdens een regiezitting de rechter informeert naar de onderzoekswensen van partijen met het oog op de inhoudelijke behandeling van een rechtszaak, informeert de verkenner naar de wensen van partijen met betrekking tot de te volgen richting van de kabinetsformatie ter voorbereiding van de inhoudelijke coalitieonderhandelingen. De verkenner als regisseur, dus.

De Tweede Kamer ging niet mee in de suggestie van de Afdeling om de verkenning te beleggen bij een vaste functionaris. Bij de komende kabinetsformatie zal de grootste fractie een verkenner mogen voordragen ‘met afstand tot de politiek’. Dat deze persoon ook gevoel moet hebben voor de staatsrechtelijke verhoudingen wordt in de aanvaarde motie niet genoemd. Toch lijkt me dat gelet op de staatsrechtelijke dimensie van de kabinetsformatie niet onverstandig: wat te denken van een gepromoveerde staatsrechtjurist(e) die verbonden is aan een onafhankelijke, academische instelling, zo’n 230 km verwijderd van de dagelijkse politiek?

mr. dr. Eva van Vugt, universitair docent Staatsrecht aan de Universiteit Maastricht