Verkiezingsblog 2023 #13: Verkiezingen en het onderwijs

Voor deze blog zijn de programma’s bekeken van VVD, NSC, BBB, CDA, GL-PvdA, CU, SGP, D66, PVV, SP, PvdD en JA21. We hebben in Nederland echt te veel politieke partijen, en dan zijn er nog die hier niet aan bod komen. Tussen de onderwijsparagrafen van hun programma’s zijn er belangrijke verschillen, die zoals nog zal blijken alle kanten kunnen opgaan, maar interessant is te constateren dat er ook overeenkomsten zijn aan te treffen.

Onderwijsvrijheid

Zo zijn sommige partijen het erover eens dat artikel 23 Grondwet aan wijziging toe is (VOLT, GL-PvdA, VVD). GL-PvdA – die een initiatiefwetsvoorstel tot wijziging van het grondwetsartikel in de Kamer hebben liggen – willen het principe van burgerschap en een acceptatieplicht binnen bijzondere scholen verankerd hebben. Nu deze partijcombinatie een sterkere rol van de gemeente geregeld wil zien om onder meer de samenwerking tussen schoolbesturen af te dwingen en om extra te investeren in achterstandsscholen, ligt het voor de hand om tevens voor die gevallen aan een wijziging van artikel 23 Grondwet te denken. Ook de VVD wil een acceptatieplicht regelen en wil het voor de toekomst onmogelijk maken dat ouders hun kinderen thuis kunnen houden vanwege vrijstelling van de leerplicht op grond van richtingsbezwaren, zoals geregeld in art. 5, onder b, Leerplichtwet 1969 (Artikel 5 Leerplichtwet 1969). Wat betreft de stichting van nieuwe, bekostigde scholen wil de VVD een instemmingsrecht van de gemeenteraad regelen, zodat er geen scholen worden opgericht waarvoor geen draagvlak bestaat.

Andere partijen pleiten juist voor het onverkorte behoud van artikel 23 Grondwet (CU, CDA, BBB, SGP). De PVV hoort daar niet bij. De partij stelt weliswaar dat artikel 23 Grondwet ongewijzigd moet blijven, maar dan wel zonder het islamitisch onderwijs. Voor de uitsluiting van islamitische scholen is echter een wijziging van artikel 23 Grondwet noodzakelijk, wat het einde betekent van het bijzonder onderwijs als zodanig. Immers, het op deze wijze maken van onderscheid tussen religies en levensbeschouwingen kan grondwettelijk nu eenmaal niet. Ook VOLT wil feitelijk van het huidige grondwetsartikel af. Deze partij wil de bekostiging van het religieus bijzonder onderwijs stopzetten, wat grondwettelijk niet mogelijk is. Ook wil deze partij de mogelijkheid van overheidserkenning van privéscholen afschaffen wat misschien omstreden is maar nu al grondwettelijk wel kan. De elf partijen die constitutionele toetsing voorstaan zitten eigenlijk tussen verandering en ongewijzigd laten van het grondwetsartikel in, doordat zij voorstellen doen die een belangrijk effect op de inhoud en interpretatie van het grondwetsartikel kunnen hebben.

Constitutionele toetsing en onderwijsvrijheid

Heeft de massaal in de verkiezingsprogramma’s beleden steun voor de invoering van constitutionele toetsing via schrapping van artikel 120 Grondwet zin? Bij elke gelegenheid wordt dat door prominente staatsrechtgeleerden en rechters ontkend, nu er krachtens artikel 93 en 94 Grondwet al de mogelijkheid van toetsing door de Nederlandse rechter aan eenieder verbindende bepalingen van internationale verdragen openstaat en ook het Europese recht bindende werking in ons rechtsstelsel heeft. In feite komt die route langs het niet-nationale recht voor de Nederlandse rechter op hetzelfde neer, menen zij. In algemene zin hebben ze waarschijnlijk wel gelijk, maar in ieder geval niet wat betreft de eventuele toetsing van wetten aan artikel 23 Grondwet. Er is geen equivalent in het internationale of Europese recht aanwezig van deze grondwetsbepaling, waarin volledige bekostiging van openbaar en bijzonder onderwijs is vastgelegd, specifieke minimumeisen gelden voor het openbaar onderwijs en waarin aan het bijzonder onderwijs bepaalde rechten en vrijheden zijn toegekend. Ook is er buiten onze grenzen geen eenieder verbindende bepaling aan te wijzen, waarin de centrale overheid wordt verplicht – zoals artikel 23 Grondwet doet – om de hoofdlijnen van het beleid dat van invloed is op de deugdelijkheid van het onderwijs bij wet in formele zin vast te stellen. De geldende (en tot nog toe onomstreden) interpretatie van dit onderdeel van artikel 23 Grondwet heeft tot gevolg dat de belangrijkste maatregelen in het kader van het onderwijsbeleid alleen door regering en parlement gezamenlijk tot stand kunnen komen. Welnu, bij de invoering van constitutionele toetsing hebben deze organen niet meer het laatste woord, er hangt dan steeds de dreiging in de lucht dat de rechter op vordering van een individu of maatschappelijke organisatie (onderwijsinstellingen, belangenorganisaties, sectororganisaties en vakorganisaties zijn er ruimschoots aanwezig in het onderwijs) het belangrijkste beleidsinstrument van de overheid in het onderwijs, de wet, aan de grondrechtelijke normen zal toetsen. Het is dan de vraag of wetten zoals we die nu kennen, inzake bijvoorbeeld het onderbrengen van openbare scholen in notariële stichtingen (Artikel 48 Wet op het primair onderwijs), de uitwerking van het model van de samenwerkingsschool (Artikel 17d Wet op het primair onderwijs) of de invoering van accreditatie in het hoger onderwijs (Hoofdstuk 5 Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek), ongeschonden de eindstreep zouden hebben gehaald. Ik zou daarom de invoering van constitutionele toetsing toejuichen. Het zou de minister van OCW en het parlement dwingen om structureel en systematisch meer rekening te houden met opvattingen van buiten ‘Den Haag’ over nieuw onderwijsbeleid en nieuwe wetgeving. Aan die houding heeft het de laatste decennia teveel ontbroken.

Naar een meer publiek bestel

De marktgeoriënteerde ondernemingslust aan de randen van het onderwijsbestel wordt, als het aan verschillende partijen ligt, aan banden gelegd. Er worden publiekrechtelijke arrangementen voorgesteld die daarvoor in de plaats moeten treden. Ik wijs op de kinderopvang, de sturing van de stroom van buitenlandse studenten in het hoger onderwijs en het tegengaan van de ‘bijlesindustrie’ in vooral de leeftijdscategorie van het voortgezet onderwijs.

In de eerste plaats de kinderopvang. Waarschijnlijk hebben de berichten dat Nederlandse kinderopvangorganisaties in handen geraken van roofzuchtige private equity bedrijven veel partijen gealarmeerd en dat leidt in combinatie met de nasleep van de toeslagenaffaire tot daadkrachtige standpunten. Kinderopvang wordt een publieke of door de overheid gefinancierde voorziening als het aan VOLT, GL-PvdA, D66, CDA en NSC ligt. GL-PvdA wil de kinderopvang overhevelen van het departement van Sociale Zaken naar OCW. Dat maakt het in ieder geval gemakkelijk om dan te pleiten voor integrale kindcentra, het samengaan van basisonderwijs en kinderopvang in één overkoepelende organisatie. Naast GL-PvdA zijn ook VVD en NSC voor de vorming van integrale kindcentra. Bij integrale kindcentra gaat het om een innovatie, waarvoor momenteel nog veel belemmeringen in de wetgeving en de financiering bestaan. Kinderopvang moet beter toegankelijk worden door het gratis beschikbaar te stellen (VOLT, GL-PvdA, D66) of tegen gereduceerd tarief als zodanig CDA, NSC), danwel tegen gereduceerd tarief alleen voor werkenden (VVD).

Ook het ondernemerschap van het hoger onderwijs ligt onder vuur. In 2023 waren er 123.000 buitenlandse studenten ingeschreven aan de Nederlandse hogescholen en universiteiten, waarvan een kleine 30.000 van buiten de EU. EU-studenten kan vanwege hun burgerschap niet de toelating tot een Nederlandse hogeronderwijsinstelling worden geweigerd als zij voldoen aan de vooropleidingseisen. Studenten van buiten de EU bezitten die bijzondere status niet. De grootste groep van buitenlandse studenten wordt gevormd door Duitsers. Vooral binnen de TU Twente en de Universiteit van Maastricht hebben zij een belangrijk aandeel. Veel partijen zijn voor een stop op de instroom van het aantal buitenlandse studenten in de bachelor. Daartoe worden grofweg twee typen van maatregelen voorgesteld: het aanpakken van het bekostigingssysteem dat nu nog sterk is gebaseerd op studentenaantallen (NSC, GL-PvdA, CU, CDA, JA21, PvdD, PVV) en het bevorderen van het Nederlands als voertaal in het onderwijs (CDA, JA21, PVV, CU, GL-PvdA, SGP, NSC). Vooral het laatste is ingrijpend, omdat het ook de toestroom van EU-studenten negatief kan beïnvloeden en dat is mijns inziens doelbewust. De plaatsen waar de hogeronderwijsinstellingen staan, kunnen niet meer de voorzieningen bieden, zoals huisvesting en zorg, die voor de huidige toestroom benodigd zijn. Bovendien is het een aantal partijen een doorn in het oog dat deze studenten ook na drie of vier jaar studie het Nederlands niet machtig zijn, waardoor slechts een derde van de buitenlandse afgestudeerden beschikbaar is op onze arbeidsmarkt.

Verschillende partijen willen af van de ‘bijlesindustrie’, de praktijk dat ouders die het zich kunnen veroorloven, commerciële aanbieders inschakelen voor huiswerkbegeleiding, bijles, of eindtoets- (basisonderwijs) en examentraining (voortgezet onderwijs, middelbaar beroepsonderwijs). Volgens cijfers van het CBS ging hier in 2021 een kleine 280 miljoen in om. Men ziet hier dat kinderen uit minder vermogende gezinnen in een ongelijke positie verkeren wat betreft hun onderwijskansen. Voor een aantal partijen betekent dit dat taken als huiswerkbegeleiding en bijles in schoolverband moeten worden georganiseerd, via publieke financiering (GL-PvdA, CU, NSC, PvdD). Minister Wiersma voor PO en VO (VVD) had reeds plannen ontvouwd tot ontmoediging van de bijlesindustrie, maar wilde niet zover gaan dat deze extra activiteiten zouden worden geïntegreerd in het regulier onderwijs.

De leraar en de leerling

Bij alle partijen staat de bestrijding van het lerarentekort in het basis- en voortgezet onderwijs op de agenda. Het meest opmerkelijk is hier dat partijen  op rechts, midden en links het erover eens zijn dat de leraar meer ruimte nodig heeft en daarvoor onnodige regels moeten wijken, kleinere klassen moeten worden gevormd, werkdruk wordt verlaagd, arbeidsomstandigheden worden verbeterd en vertrouwen moet worden geïnstitutionaliseerd. Leraren zijn er volgens verschillende partijen (VOLT, VVD, BBB, D66, PVV) vooral om de basisvaardigheden aan leerlingen bij te brengen. Zij zijn volgens sommige de eerst aangewezenen om binnen het publieke bestel een voorziening te bieden die de commerciële bijlesindustrie een halt toeroept (GL-PvdA, NSC, CU, PvdD). De PVV wil politiek neutrale leraren voor de klas: ‘zo moeilijk is het voor een leraar niet om ’s morgens zijn of haar politieke overtuiging samen met z’n jas aan de kapstok te hangen. Vorming in levensvisie en politiek is aan de ouders, niet aan de school.’

Voor de leerling valt op een drietal belangrijke ontwikkelingen te wijzen. Dat is in de eerste plaats het voorstel van verschillende partijen om het tijdstip van het schooladvies naar het tweede of derde jaar van het voortgezet onderwijs te verplaatsen (VOLT, GL-PvdA, CU, PvdD). In de tweede plaats een mobieltjesverbod dat in beginsel op de scholen in acht moet worden genomen (NSC, CDA). Ten slotte zien we dat de handhaving van het bindend studieadvies binnen het middelbaar beroepsonderwijs en het hoger onderwijs door sommige partijen wordt bepleit (CU, SGP), terwijl vanuit andere hoek ervoor wordt gepleit de scherpe kantjes er af te halen.