Verkiezingsblog 2023 #14: Toenemende aandacht voor de Caribische delen van het Koninkrijk – En nu?

Als op 22 november na 21:00 uur de verkiezingsuitslagen binnendruppelen, zijn er drie plekken in Nederland waar men pas halverwege de verkiezingsdag is. Het gaat natuurlijk om Bonaire, Sint Eustatius en Saba. Sinds de ontmanteling van de Nederlandse Antillen op 10 oktober 2010 maken deze eilanden als openbare lichamen (in de volksmond ook wel bijzondere gemeenten genoemd) onderdeel uit van Nederland. Ook daar wordt dus voor de Tweede Kamer gestemd.

Ook voor de Caribische autonome landen (Aruba, Curaçao en Sint Maarten) zijn de Tweede Kamerverkiezingen relevant. De autonome landen behandelen zelfstandig hun eigen aangelegenheden en hebben ook eigen parlementen (‘Staten’). Bij zaken die het Koninkrijk als geheel aangaan speelt de Tweede Kamer als mede-Rijkswetgever een belangrijke rol. Rijkswetten zijn ook van toepassing op de Caribische landen van het Koninkrijk. Daarbij verdient aantekening dat de Arubanen, Curaçaoënaars en Sint Maartenaren geen stemrecht hebben voor het Nederlandse parlement en de Caribische vertegenwoordigers die deelnemen aan de beraadslagingen in de Tweede Kamer geen stemrecht hebben. Het gebrek aan representatie in het parlement wordt ook wel het “democratisch deficit” genoemd en daarover komen we nog te spreken.

Alle reden dus om te bezien wat de politieke partijen voor het Koninkrijk en voor de Caribische openbare lichamen in petto hebben.

Toenemende interesse

Wat in eerste instantie opvalt: de Caribische delen van Nederland en het Koninkrijk komen er in de verkiezingsprogramma’s een stuk minder bekaaid vanaf dan jaren geleden. In 2012 vonden de eerste Tweede Kamerverkiezingen plaats na de staatkundige hervorming van 2010. De meeste partijen kwamen toen niet verder dan de ietwat obligate opmerking dat Bonaire, Sint Eustatius en Saba “ook deel uitmaken van Nederland”- als ze al iets over de openbare lichamen opmerkten. Voor wat betreft de Caribische landen werd het belang van samenwerking en toezicht op zaken als deugdelijke financiën en goed bestuur veelal benadrukt. Tot concrete beleidsvoornemens kwam het niet. De verkiezingsprogramma’s van 2017 lieten grofweg hetzelfde beeld zien. Toch waren er ook toen al uitzonderingen. De ChristenUnie produceerde ook in 2012 en 2017 een aanzienlijke Koninkrijksparagraaf en in 2017 wijdde nieuwkomer DENK maar liefst zes pagina’s aan het Koninkrijk, inclusief visuals.

Bij de verkiezingen van 2021 was een omslagpunt te zien. Meer partijen namen een uitgebreidere Koninkrijksparagraaf op. De plannen werden ook iets concreter, voor zowel openbare lichamen als autonome landen. Die trend zet door in de verkiezingsprogramma’s voor de komende verkiezingen. Hieronder volgt een bloemlezing, waarin ik mij beperk tot enkele kwesties die momenteel in de Caribische openbare lichamen spelen en tot voorgestelde wijzigingen van het Statuut.

De Caribische openbare lichamen

Hét hete hangijzer voor Bonaire, Sint Eustatius en Saba is het sociaal minimum. Kenmerkend voor de eilanden is een lage werkloosheid en een hoge arbeidsparticipatie. Toch leeft ruim een derde van deze inwoners van Nederland onder de armoedegrens. GroenLinks-PvdA spreekt in dit verband van ‘tweederangs burgerschap’. Het recent verschenen rapport van de Commissie-Thodé bracht de problemen én mogelijke oplossingen nog eens helder voor het voetlicht. NSC noemt dit rapport expliciet en stelt dat haast gemaakt moet worden met “maatregelen voor bestaanszekerheid.” Ook GroenLinks-PvdA, BBB, PvdD, D66, SP, ChristenUnie, SGP, CDA, Volt, DENK en BIJ1 bepleiten maatregelen op dit punt, de ene partij concreter dan de ander.

Meerdere partijen besteden ook aandacht aan de unieke kenmerken van de eilanden. Er zijn warme woorden voor bescherming van het Papiaments (NSC, D66, ChristenUnie, BBB) en het natuurschoon (NSC, GroenLinks-PvdA, PvdD, D66, ChristenUnie). Verder proberen meerdere partijen een balans te zoeken tussen gelijkheid tussen Caribisch en Europees Nederland en ruimte voor eigenheid. Zo zegt GroenLinks-PvdA: “De klassieke en sociale grondrechten gelden onverkort voor de inwoners van dit Caribische deel van Nederland (…) We zorgen dat er ruimte komt voor een op ieder eiland toegesneden aanpak. Maatregelen worden alleen genomen in samenspraak met vertegenwoordigers en deskundigen van deze eilanden, rekening houdend met hun prioriteiten en beperkte capaciteit.” De ChristenUnie zegt onder het kopje ‘gelijkwaardigheid als uitgangspunt’: “Nieuw beleid en nieuwe wetten moeten ook gelden in Caribisch Nederland. Enkel als dit in lijn is met de wens van de eilandsbesturen zelf, wordt hier van afgeweken. Bijvoorbeeld als wetgeving minder passend is voor de schaal of culturele context van de eilanden. Daarom krijgen de eilanden meer inspraak bij de totstandkoming van wetgeving.” Het is een discussie die ook op de eilanden speelt. Artikel 132a van de Grondwet laat toe dat voor Caribisch Nederland andere maatregelen worden getroffen dan in Europees Nederland, als de bijzondere omstandigheden op de eilanden hiertoe nopen. Hoever gaat dat, is er ruimte voor eigenheid van de eilanden en hoe worden de eilanden bij deze afweging betrokken? Voor dat laatste moet voldoende bestuurlijke capaciteit beschikbaar zijn. In dat opzicht is het bemoedigend dat meerdere partijen de bestuurskracht op de eilanden willen versterken (NSC, BBB, GroenLinks-PvdA, CDA, D66).

Met het oog op die eigenheid en bijzondere positie binnen het Nederlandse staatsbestel valt tot slot het partijprogramma van Volt op. Die partij komt met een idee dat ontleend lijkt aan de Franse praktijk, waarin zowel in Assemblée als Senat zetels zijn gereserveerd voor overzeese gebieden. Volt stelt geborgde zetels voor Caribisch Nederland voor, zodat de inwoners “rechtstreeks vertegenwoordigd worden”.

De verhoudingen in het Koninkrijk

Het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden kwam in 1954 tot stand. Toenmalig Raadsadviseur Van Helsdingen schreef een uitgebreid commentaar op het Statuut en noemde het toen ‘geen eeuwig edict’. Toch is in ‘het functioneren’ van het Koninkrijk in de afgelopen 69 jaar geen wezenlijke wijziging aangebracht. De voornaamste wijzigingen van het Statuut gingen vooral over de samenstelling van het Koninkrijk: Suriname werd in 1975 onafhankelijk, Aruba trad in 1986 uit het Nederlands-Antilliaanse staatsverband maar bleef binnen het Koninkrijk en het land Nederlandse Antillen viel in 2010 uiteen in twee autonome landen (Curaçao en Sint Maarten) en drie Caribische openbare lichamen (Bonaire, Sint Eustatius en Saba).

In de verkiezingsprogramma’s worden wezenlijke wijzigingen van het Statuut voorgesteld. Die zien met name op het aanpakken van het democratisch deficit.

GroenLinks-PvdA en D66 zoeken de oplossing in de verhoudingen in het parlement, bijvoorbeeld door daar te voorzien in een stemrecht voor vertegenwoordigers van de Caribische landen. Op dit moment hebben deze vertegenwoordigers enkel de bevoegdheid de beide Kamers ‘voor te lichten’. Overigens verwijst GroenLinks-PvdA naar het herstellen van de ‘machtsbalans’ in het parlement (waaronder dus ook de Eerste Kamer zou vallen) waar D66 zich beperkt tot de Tweede Kamer. Dit is een relevant verschil, zoals Gohar Karapetian eerder betoogde. BBB kijkt niet alleen naar het parlement, maar ook naar de Rijksministerraad: gezorgd moet worden voor ‘evenwichtige besluitvorming’ aldaar. Waarschijnlijk doelt de partij erop dat de gevolmachtigde ministers door de ministers van het land Nederland in de huidige situatie kunnen worden ‘overruled’. De ChristenUnie verwijst niet naar enig orgaan maar wil wel werken aan “gelijkwaardige verhoudingen”. Nederland, zo stelt de partij, zou met de Caribische landen in overleg moeten om het democratisch deficit op te lossen. Bij1 stelt ‘radicale gelijkwaardigheid’ centraal en bepleit hervorming van het Statuut. De Rijksministerraad moet worden afgeschaft en vervangen door een overleg waarbij alle relevante ministers een gelijke stem hebben.

Ook een geschillenregeling staat bij partijen op de agenda. De invoering van een geschillenregeling strandde in de Eerste Kamer in 2021, nadat de autonome landen hun steun voor het voorstel introkken. Sinds 2010 bevat het Statuut echter de verplichting om tot een dergelijke geschillenregeling te komen. Als het aan GroenLinks-PvdA, D66, Bij1 en de SGP ligt wordt die verplichting nagekomen. De SGP heeft ook ideeën over de vormgeving van een dergelijke regeling: “[B]etrokkenheid vanuit de verschillende landen [is] onontbeerlijk omdat het land Nederland zelf ook belanghebbende is. De regering mag alleen afwijken van adviezen van de Raad van State over Koninkrijksgeschillen als daar goed gemotiveerde zeer zwaarwegende redenen voor zijn.”

De VVD stelt een hele andere wijziging van het Statuut voor. Wat opvalt is dat de liberalen relatief veel woorden in een verder beknopte Koninkrijksparagraaf wijden aan een plan dat ook in 2021 een groot deel van de paragraaf beheerste: “In het Statuut voor het Koninkrijk wordt een expliciete bepaling opgenomen dat naast Aruba ook Curaçao en SintMaarten [sic] kunnen verklaren dat ze onafhankelijk willen worden en dus het recht krijgen om het Koninkrijk te verlaten. Ook Bonaire, Sint-Eustatius en Saba kunnen bepalen onafhankelijk te willen worden.” Toenmalig Kamerlid Bosman maakte in 2019 een initiatiefvoorstel aanhangig om het uittredingsrecht van Curaçao en Sint Maarten te expliciteren. Het voorstel ligt nog op de plank. De juridisch meerwaarde van dit voorstel is zeer beperkt. De uittredingsmogelijkheid vloeit namelijk al voort uit het zelfbeschikkingsrecht dat de Caribische delen van het Koninkrijk onder internationaal recht toekomt. Met het expliciteren van de uittredingsmogelijkheid is echter weinig mis – Aruba heeft dit expliciete recht sinds 1995 – zolang niet de indruk wordt gewekt dat het Statuut bepaalt of de landen en openbare lichamen een recht op onafhankelijkheid hebben.

En nu?

De vraag is natuurlijk wat dit alles na de verkiezingen gaat opleveren. Wat dat betreft geeft de recente geschiedenis geen aanleiding om te verwachten dat het Koninkrijk snel een fundamentele make over zal ondergaan. Als de campagnebeloftes al het coalitieakkoord bereiken, dan is het nog afwachten wat er uiteindelijk van komt. In het coalitieakkoord van 2021 werd het voornemen uitgesproken om het democratisch tekort “bij de besluitvorming door de Tweede Kamer over voorstellen van rijkswet op [te] heffen door ruimte te geven voor een proportionele stem van de Caribische landen”. Na de belofte van de staatssecretaris om na overleg met de landen met oplossingsrichtingen te komen is het op dit punt stil gebleven. Ook ten aanzien van de voorgenomen opheffing van de registratieplicht voor inwoners van de Caribische landen bij de verkiezingen voor het Europees Parlement zijn geen concrete stappen gezet, ondanks aandringen door D66.

Het beeld ten aanzien van de Caribische openbare lichamen is iets anders. Niet alleen lijkt het overgrote deel van de partijen (blijkens de verkiezingsprogramma’s) nu echt werk te willen maken van armoedebestrijding op de eilanden, ook heeft de nu nog zittende Kamer op de valreep actie ondernomen. De begroting van SZW werd op initiatief van de Kamerleden Wuite en Ceder zo geamendeerd dat middelen worden vrijgemaakt voor de verhoging van het minimumloon in 2024. Ten aanzien van de Caribische openbare lichamen lijkt er dan ook meer reden om daadwerkelijk veranderingen te verwachten.

Charlotte Duijf werkt bij de Directie advisering van de Raad van State. Deze bijdrage is op persoonlijke titel geschreven