Verkiezingsblog 2023 #2: Een nieuwe bestuurscultuur maakt nog geen sterke rechtsstaat

Het begrip bestuurscultuur zingt rond, zeker nu volgens sommige media een generatiewisseling aanstaande is. Iconen van de oude bestuurscultuur zoals Mark Rutte, Wopke Hoekstra en Hugo de Jonge worden vervangen door nieuwe politici als… Ja, als wie eigenlijk? Pieter Omtzigt, inmiddels een van de langst zittende Kamerleden. Frans Timmermans, die al decennia in en rondom Den Haag cirkelt. Mona Keijzer, die BBB verkiest na een jarenlang (ook Haags) verleden bij het CDA. Desondanks presenteren de nieuwe leiders zich nadrukkelijk als nieuwe generatie en daarbij hoort, jawel, de belofte van een nieuwe bestuurscultuur.

Met het vertrek van de langst zittende Nederlandse minister-president is de behoefte aan een nieuwe bestuurscultuur niet verrassend. Die behoefte, zo laat de tijdlijn van dit begrip op Google Trends zien, was er ook rond 2004-2006. Toen waren drie periodes paars kabinet en de opkomst van de Lijst Pim Fortuyn de ‘triggers’. In haar conceptverkiezingsprogramma verwijst JA21 daarnaar:

‘Nederland is toe aan een nieuwe bestuurscultuur met een overheid die veel dichter bij de mensen staat. Joost Eerdmans benoemde dit al in 2002, eerst samen met Pim Fortuyn, en strijdt nu al ruim 20 jaar voor dit ideaal. In deze nieuwe bestuurscultuur gaat het JA21 in de eerste plaats om het behartigen van uw belangen: uw dagelijks leven, uw familie en andere naasten, uw perspectief op een gelukkig leven waarin u alles uit uw talenten kunt halen.’

Ook de SP gebruikt ‘bestuurscultuur’ in het conceptverkiezingsprogramma en speelt stevig op de man:

‘Na vier kabinetten Rutte is voor veel mensen het vertrouwen in de politiek, in de overheid en in de bestuurders verloren gegaan. Analyses van problemen werden niet gemaakt; ze werden simpel­weg ontkend en weggelachen óf domweg in de doofpot gestopt. De liegende premier heeft ons land veel schade gedaan en een al gemankeerde bestuurscultuur nog extra verziekt.’

Hoewel het programma van Nieuw Sociaal Contract (NSC) nog niet beschikbaar is, is het te verwachten dat deze partij de bestuurscultuur als speerpunt gaat noemen; dat is deels zelfs de raison d’être van de partij. Wat precies de invulling daarvan wordt, is nog niet duidelijk. De ideeën van de partijleider lijken te wijzen op vertrouwen als sleutelconcept voor de nieuwe bestuurscultuur, al spreekt vertrouwen niet per sé uit zijn gedrag in de Tweede Kamer de afgelopen jaren. BBB gebruikt het concept bestuurscultuur bij de beschrijving van de eigen kernwaarden:

‘We spelen open kaart en staan voor een open en transparante bestuurscultuur.’

Andere partijen die in opiniepeilingen meer dan een enkele zetel halen, hebben het begrip bestuurscultuur niet in hun verkiezingsprogramma staan. Alle partijen hebben wel ideeën over de overheid en de democratie die ze voorstaan. Reagerend op de toeslagenaffaire en Groningen gaat het vooral om ‘rechtvaardigheid’, een ‘overheid voor iedereen’, een ‘democratie voor iedereen’ en een overheid die ‘benaderbaar’, ‘kundig’ en ‘behoorlijk’ is (PvdA/GroenLinks). CDA en BBB zetten de samenleving voorop. Zo wil het CDA ‘van regelzucht naar burgerruimte’, van een ‘ratrace naar relaties’ en van ‘kortetermijnwinst naar duurzame waarden’. BBB wil af van de ‘witteboordenoverheid’ en terug naar de ‘modder onder de nagels’ die verdween ‘in de Haagse silo’s’. De samenleving moet weer gaan functioneren als ‘een grote familie’ oftewel een ‘noaberstaat’. Interessant is het verkiezingsprogramma van D66, waar de nadruk niet alleen wordt gelegd op de cultuur van de overheid maar ook de cultuur in de samenleving:

‘De vernieuwing zit niet alleen in de instituties, maar ook in de manier waarop we ons binnen

het systeem gedragen. Dat moet anders. Dat geldt voor zowel de overheid als de samenleving. Geen enkele democratie is bestand tegen haatzaaien, polariseren en het opzettelijk verspreiden van desinformatie. Eerlijkheid, transparantie en toegankelijkheid moeten weer het uitgangspunt worden.’

Uitgaande van de conceptverkiezingsprogramma’s tekenen zich in de ideeën over bestuur en overheid twee lijnen af. Sommige partijen kiezen voor ‘vermaatschappelijking’ van de overheid. Meer ruimte voor burgers, ondernemers en maatschappelijke initiatieven, minder Haagse regelzucht en gedetailleerde bemoeienis van de ‘witte boorden’. In de ‘noaberstaat’ van BBB is de overheid een ‘betrokken buurman, of buurvrouw, waar je op kunt rekenen maar die óók gepaste afstand bewaard [sic, SZ] tot het persoonlijke erf.’ BVNL legt de nadruk niet op de gemeenschap maar wil de macht terug leggen ‘bij de mensen’, met een individualistischer ondertoon. D66 spreekt van een energieke samenleving en bij het CDA gaat het om het ‘gemeenschappelijk huis’ dat Nederland is of moet worden. Dat gemeenschappelijk huis is wat het CDA betreft de grondslag voor de democratische rechtsstaat:

‘Gemeenschapszin, waarden en normen vormen het fundament om recht te doen. Een ruime meerderheid van de Nederlanders maakt zich zorgen over de verslechterde omgangsvormen en verharding in de samenleving. Dat is begrijpelijk. Want onze democratische rechtsstaat kan niet behouden blijven door alleen de markt en de overheid. Daarvoor is een derde element nodig. De wil om als samenleving voortdurend te oefenen in de waarden die voor een rechtsstaat van belang zijn, zoals naastenliefde, vrijheid, verantwoordelijkheid en verdraagzaamheid. Dat gebeurt in de opvoeding, het onderwijs, de inburgeringscursus en vooral in het leven van alledag.’

Naast partijen die vermaatschappelijking benadrukken zijn er partijen die verandering vooral in de overheid zoeken. Het gaat PvdA/GroenLinks om een ‘overheid die er weer voor ons is’, die ‘zichtbaar en aanspreekbaar’ is en die dus een meer menselijk gezicht heeft dan de ‘chatrobots, online formulieren of telefoonbandjes’. Ook de SP gaat het bij het overheidshandelen om ‘de menselijke maat’, een ‘eerlijke en transparante’ overheid waarin ambtenaren de mogelijkheid krijgen ‘problemen snel en proportioneel op te lossen’. Volt sluit zich hierbij aan, al ziet deze partij zo’n overheid liever op Europese schaal. Hoewel de VVD de overheid niet los ziet van de samenleving, ligt de nadruk in het verkiezingsprogramma van de VVD op een betere overheid. De VVD staat een dienstbare, betrouwbare en transparante overheid voor ogen, die ‘hardvochtige effecten van wet- en regelgeving (…) te allen tijde’ voorkomt. Daarnaast moet de overheid toegankelijk zijn (met ‘vertrouwen in professionals’), ‘eenduidig en uitvoerbaar beleid’ maken en data en algoritmen ‘eerlijk’ gebruiken. Een ‘hoogwaardig en deskundig ambtenarenapparaat’, met ‘kennis van de uitvoeringspraktijk’ en burgers met een ‘uitdaagrecht’ maken het VVD-plaatje compleet.

Gezien de conceptverkiezingsprogramma’s is de komende jaren een combinatie van ‘vermaatschappelijking’ van de overheid en een ‘dienstbare, open en deskundige overheid’ te verwachten. Dat is zeker goed nieuws, want hiermee kan de situatie worden gekeerd waarin de rechtsstaat Nederland terecht is gekomen. Deze situatie heb ik de afgelopen jaren steevast geduid als een dubbele institutionele crisis. De instituties die de rechtsstaat daadwerkelijk uitvoeren en handhaven verkeren in een crisis, en het handhavingstekort dat daardoor ontstaat, bedreigt de rechtsstaat als institutionele orde (dat wat de meeste mensen de meeste tijd doen, aldus Neil MacCormick). Het is voor de gemiddelde uitvoerder op de werkvloer onmogelijk geworden om de rechtsstatelijke belofte waar te maken door de overmaat aan gedetailleerde regels die bestuur en uitvoeringsorganisaties beknotten. De instituties die de rechtsstaat moeten uitvoeren en handhaven zijn uitgehold, en dat is niet (primair) te wijten aan de bezuinigingen onder Rutte. De oorzaak is de hoeveelheid regels en procedures die uitvoerders op de werkvloer tegelijkertijd in acht moeten nemen (belastinginspecteurs, agenten, medewerkers bij gemeentelijke sociale diensten, de IND en allerlei toezichthouders). Als de rechtsstaat door deze organisaties niet afdoende wordt uitgevoerd en gehandhaafd, is ook de rechtsstaat als institutionele orde in het geding. Eenvoudig geïllustreerd: naarmate belastingontduiking makkelijker wordt omdat de Belastingdienst niet kan handhaven, wordt belastingontduiking lonender, zal het dus ook toenemen en wordt het nog moeilijker te handhaven. Dat geldt voor belastingen, maar ook voor omgevingswetgeving, sociale zekerheidswetgeving, strafwetgeving, landbouw- en visserijwetgeving en voor alle wetgeving waarvan niet-naleving geld oplevert.

Willen we de vicieuze spiraal van steeds nieuwe regels en een groter handhavingstekort keren, dan zijn vermaatschappelijking en een betere overheid nodig, maar niet afdoende. Vooral de politiek-bestuurlijke cultuur van ‘rule naiveté’ (volgens Posner het naïef vertrouwen dat het creëren van rechten de werkelijkheid verandert) en het verstrekken van (grond) rechten ‘like land grants’ (in de woorden van Howard) moet op de schop. Een overheid die nóg meer belooft, nóg meer maatwerk levert en nóg persoonlijker én menselijker wordt, past daar niet bij. Deze beloften kunnen zonder radicaal ingrijpen in de regel- en (grond)rechtenbrij immers simpelweg niet kan worden waargemaakt. Nu niet, en ook niet met een paar miljard euro extra investeringen. Ambtenaren dan maar de ruimte geven om zelf problemen op te lossen levert rechtsongelijkheid op die door rechters snel zal worden hersteld en een nieuwe ronde juridisering gaat inluiden. Bij ‘vermaatschappelijking’ is de kans op juridisering al een stuk kleiner.

Prima dus die vermaatschappelijking en een betere overheid, maar alleen als deze gepaard gaan met een politiek-bestuurlijke cultuur die de overmaat aan regels aanpakt waarmee uitvoering en handhaving worden ‘aangestuurd’. Verander de bestuurlijke cultuur dus maar wat radicaler en maak de rechtsstaat sterker door de ‘vermaatschappelijking’ samen te laten gaan met halvering van het regelcomplex (inclusief de regels die uit Brussel, Straatsburg en allerlei andere steden in de wereld komen, desnoods door uit internationale verbanden te treden). Het is, ook onder juristen en politici, een breed levende misvatting dat de rechtsstaat Nederland gebouwd is op een ondoorgrondelijk regel- en (grond)rechtencomplex. De rechtsstaat Nederland is gebouwd op een cultureel fundament van betrouwbaarheid en alleen de combinatie van vermaatschappelijking én drastische ‘nomocide’, het verwijderen van – procedurele – regels, komt de legaliteit, de rechtszekerheid én de rechtsgelijkheid in Nederland ten goede en daarmee het vertrouwen van burgers in de rechtsstaat. En passant wordt hiermee ook de PVV-kritiek geadresseerd dat de overheid er voor haar burgers zou moeten zijn en nu niet alleen voor diegenen ‘die behoren tot de links-liberale elite’; uit empirisch onderzoek blijkt immers telkens dat het vooral de hoger opgeleide en vermogende Nederlanders zijn die van regelcomplexiteit profiteren. Nu dus maar hopen dat de nieuwe bestuurscultuur door de grote beloftes niet gedwongen wordt toch in oude regelzucht te vervallen.

Addendum naar aanleiding van het verschijnen van het verkiezingsprogramma van Nieuw Sociaal Contract (31 oktober 2023)

Zou het na deze verkiezingen dan toch gebeuren?

Na het schrijven van het blog over bestuurscultuur is het verkiezingsprogramma van Nieuw Sociaal Contract (NSC) verschenen. Omdat, zoals verwacht, de bestuurscultuur en de overheid centraal staan in dit programma is een addendum op z’n plaats. Het NSC-verkiezingsprogramma past naadloos in de tweede lijn die in de programma’s onderscheiden is, namelijk inzetten op een betere overheid (de eerste lijn in het blog is vermaatschappelijking). NSC verbindt aan een betere overheid een uitgebreid programma. Goed bestuur, daar gaat het om, en dat omschrijft NSC als volgt:

‘Goed bestuur’ betekent vooral dat de mensen die in publieke organisaties en in de uitvoering werken verantwoordelijkheid moeten kunnen nemen voor hun publieke rol en taak. Hiervoor is ruimte en vertrouwen nodig. De publieke sector is de afgelopen decennia echter in de greep geraakt van sturing via prestatie- en marktprikkels en ‘objectieve’ rekenmodellen. Proces- en omgevingsmanagers, juristen en boekhouders zijn het beleid gaan bepalen, in plaats van deskundigen en mensen met praktijkervaring. Dit is ten koste gegaan van de kwaliteit van wetgeving, van bestuur en van de uitvoering. Een doorgeslagen managementcultuur leidt bovendien tot frustraties op de werkvloer bij de mensen die met passie hun vak willen uitoefenen: lesgeven, zorg verlenen, ondernemen of als agent de orde handhaven.’

De overheid moet maatschappelijke problemen dus beter doordenken, de uitvoering bij het beleid betrekken, een lerende houding aannemen, grondrechten beschermen en de (integriteit en de) democratie waarborgen. Bovendien moet de tegenmacht beter georganiseerd worden, onder meer door de minister-president rechtstreeks eindverantwoordelijk te maken voor de grondrechten en de democratische rechtsstaat, door de onafhankelijkheid van de rijksinspecties wettelijk te verankeren en door de afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State op afstand te plaatsen.

Of dit allemaal tot beter bestuur gaat leiden, is in het licht van de analyse in het blog maar zeer de vraag. Zijn de bestuurlijke problemen niet eerder het resultaat van een onmachtige overheid dan van een te machtige overheid? Jazeker, toeslagenouders hebben te maken met een machtige Belastingdienst. Maar geldt dat ook voor het midden- en kleinbedrijf (waarvan de aangiftes nauwelijks serieus gecontroleerd kan worden), voor grote ondernemingen (idem dito) of voor (zeer) vermogende particulieren (die zelf wel met een propositie komen die de Belastingdienst mag accepteren)? Ik zie eerder een teveel aan tegenmacht bij de overheid dan een tekort eraan. De reeds bestaande tegenmacht biedt uitgelezen kansen voor een ieder die deze wil en kan gebruiken. Nog meer tegenmacht komt vooral ten goede aan slimme advocaten en vermogende criminelen, belastingontwijkers, grote bedrijven en vermogende boeren.

Toch biedt het NSC-programma vooral hoop in het licht van de analyse in dit blog. In het blog is de conclusie getrokken dat een sterke rechtsstaat een combinatie van vermaatschappelijking en ‘nomocide’ vergt, inclusief dus een massief programma om (vooral op het bestuur gerichte) regels en procedurele eisen te schrappen. Vermaatschappelijking én ‘nomocide’ komen de legaliteit, rechtszekerheid en rechtsgelijkheid ten goede en versterken het rechtsstatelijk fundament. Hoewel het NSC-programma niet direct tot minder regels leidt, creëert het programma wel de voorwaarden voor minder en betere regelgeving. Bestuurscultuur is ineens het sleutelbegrip. Kamerleden moeten zich weer gaan richten op hun kerntaken: het behandelen van wetten en begrotingen, controleren van de regering en vertegenwoordigen van het volk. Stop met het ‘meebesturen’ via incidenten en spoeddebatten dus. Bovendien gaat ook de Tweede Kamer verantwoordelijkheid nemen voor het in detail behandelen van wetten en voor de verantwoordelijkheid om wetten te toetsen aan de Grondwet (een verantwoordelijkheid die artikel 120 van de Grondwet ook impliceert). Een correctief wetgevingsreferendum is een waardevol sluitstuk voor ondoordachte wetgeving. Maar wellicht het belangrijkst is de subsidiariteitstoets die wordt ingevoerd, waarbij wordt bezien ‘wat burgers en organisaties in hun eigen omgeving samen voor elkaar kunnen krijgen en of overheidsingrijpen echt nodig is. Kortom, precies de combinatie van vermaatschappelijking en een terughoudende regelcultuur die nodig is om de rechtsstaat echt sterker te maken.

Al bij al worden dit de verkiezingen van de hoop, als we althans de programma’s mogen geloven: vermaatschappelijking, een rem op regels en een parlement dat de uitvoering voorop stelt. Zou het er dan toch van komen? NSC verwijst in het programma naar de allegorieën van goed en slecht bestuur van Lorenzetti. De fresco met de allegorie van goed bestuur laat echter niet alleen een rechtvaardige en strenge vorst zien (tegenwoordig het bestuur), maar laat vooral het samenspel zien van een actieve en bedrijvige samenleving met een rechtvaardige en strenge vorst. Als we de peilingen mogen geloven, zijn in de meeste coalities die een meerderheid opleveren in de Tweede Kamer zowel vermaatschappelijking als een rem op regels goed vertegenwoordigd. Zou het dan toch eindelijk gebeuren…?