Verkiezingsblog 2023 #6: Decentrale overheden

Eerder in deze reeks over de Tweede Kamerverkiezingen van 2023 schreef Hansko Broeksteeg over (het gebrek aan doordachte) aandacht voor de regio in de verkiezingsprogramma’s. “[H]et beeld [komt] naar voren dat de regio weliswaar populair is voor de vervulling van allerhande overheidstaken, maar dat politieke partijen (op de PvdD na) niet nadenken over de staatkundige inbedding van de regio’s”, aldus Broeksteeg. In dat stuk legt hij terecht de link tussen enerzijds de regionalisering van de lokale politiek en het organiseren door gemeenten van veel taken in gemeenschappelijke regelingen, en enkele grootschalige decentralisaties anderzijds. In deze bijdrage ligt de focus op met name de laatste kwestie: hoe wordt in de verkiezingsprogramma’s – voor zover (al dan niet nog in concept) op het moment van schrijven (de eerste helft van oktober) beschikbaar – gesproken over de verhouding centrale overheid-decentrale overheden en over decentralisatie?

Passages daaruit kunnen een specifieke opmerking over een bepaalde taak betreffen, die volgens de politieke partij in kwestie gecentraliseerd of juist gedecentraliseerd zou moeten worden. Nog interessanter voor dit blog zijn de passages met de bredere ideeën over en grondhouding ten aanzien van de verhouding en taakverdeling tussen de centrale overheid en decentrale overheden. In de aanloop naar de Tweede Kamerverkiezingen van 2021 gaf bijvoorbeeld de SP bij monde van Lilian Marijnissen aan dat het “[g]ezien wat er de afgelopen jaren allemaal bij gemeenten over de schutting is gegooid, (…) wel even genoeg is geweest” met decentraliseren. Hebben de partijen vandaag de dag ook zulke uitgesproken ideeën over decentralisatie? En wordt daar nog iets van een afwegingskader en/of doordachte visie bij gegeven, of blijft men steken in algemeenheden en wensdenken?

Van een afstandje naar het totaalpakket aan verkiezingsprogramma’s kijkend, zijn er op hoofdlijnen enkele smaken te ontwaren. Eén daarvan is hetgeen het ‘Beleidskompas’ van het Kenniscentrum voor beleid en regelgeving, onder verwijzing naar de Gemeentewet en de Provinciewet, vermeldt over decentralisatie: “Binnen ons huidige stelsel geldt het uitgangspunt: ‘decentraal wat kan, centraal wat moet’ (117 lid 2 Gemw, 115 lid 2 Pw). Oftewel, een zo groot mogelijke beleidsvrijheid voor de decentrale overheden (116 lid 1 Gemw, 114 lid 1 Pw)”. Een andere is (ongeveer) het omgekeerde: in beginsel centraal, en alleen onder scherpe voorwaarden decentraal. Dan is er ook nog de wat neutralere aanvliegroute: er moet zorgvuldig worden bezien op welk niveau een overheidsaangelegenheid moet komen te liggen. Tot slot een zeer uitgesproken smaak (de overtreffende trap van ‘decentraal, tenzij’): rigoureuzere stappen zijn nodig, namelijk zware decentralisatie van bevoegdheden en middelen, met eventueel een grondwettelijke herziening waarbij de soevereiniteit wordt verdeeld over de rijksoverheid en de provincies. Verder kunnen partijen, zonder voor een specifiek uitgangspunt te kiezen of juist in combinatie met zo’n keuze, bepleiten dat er meer ruimte/vrijheid voor decentrale overheden moet komen dan momenteel het geval is, of juist minder.

Wat zeggen de verkiezingsprogramma’s?
Het bepleiten van (re)centralisatie zie je met name op specifieke onderwerpen. Zo stelt BVNL dat voor wat betreft jeugdzorg en het passend onderwijs de decentralisatie naar de gemeenten moet worden teruggedraaid en vindt de PvdD dat de “decentralisatie van het natuurbeleid naar de provincies” herroepen moet worden. Vaak worden dergelijke stellingnames ermee in verband gebracht dat (grote) verschillen tussen gemeenten niet wenselijk dan wel niet uitlegbaar zijn. GroenLinks en de PvdA geven bijvoorbeeld in hun gezamenlijke programma aan: “Omdat niemands wereld ophoudt bij gemeentegrenzen, trekken we de ondergrens bij gemeentelijke armoederegelingen gelijk door het hele land.” En DENK geeft aan van opvatting te zijn “[d]at er een basisvorm (…) vastgesteld [moet worden] voor de verschillende onderdelen in het sociaal domein waar alle gemeenten minimaal aan moeten voldoen”. Ook bij de SP is die lijn terug te zien: “We voorkomen dat de zorg per gemeente verschilt, door de invoering van een gemeentelijk basispakket voor onder meer de huishoudelijke zorg, begeleiding, dagbesteding en respijtzorg (ondersteuning voor mantelzorg).” De PvdD is op enkele plekken in haar programma stelliger: “welke zorg je kan ontvangen, mag niet afhangen van de gemeente waarin je woont. (…) Verschillen tussen gemeenten in aanbod en kwaliteit van jeugdhulp zijn onaanvaardbaar.”

Ook in bredere zin is de PvdD kritischer dan menig andere partij op decentralisatie/decentrale verschillen. Als je het niet centraal wil oppakken, dan moet je er een goed verhaal bij hebben waarom het decentraal mag en kan: “Taken en verantwoordelijkheden van de landelijke overheid kunnen alleen aan provincie of gemeente worden overgedragen onder scherpe voorwaarden. De taak moet zich ervoor lenen en de overheden die de nieuwe taak erbij krijgen moeten voldoende (financieel) zijn toegerust.”

In diverse programma’s zie je het omgekeerde vertrekpunt: ‘decentraal, tenzij’. Met, kort weergegeven, redeneringen als: meer naar gemeenten = dichter bij burgers en/of meer lokaal maatwerk = beter. Zo stelt FvD dat gemeenten “meer ruimte [moeten] krijgen om binnen de eigen verantwoordelijkheid eigen keuzes te maken, ook als dat leidt tot verschillen tussen gemeenten.” De ChristenUnie bepleit meer ruimte voor gemeentelijke keuzes en benadrukt dat gemeenten, provincies en waterschappen “géén uitvoeringskantoor van Den Haag” zijn. Alle decentralisatiewetgeving moet volgens de CU worden doorgelicht op ruimte voor lokale eigen keuzes. BIJ1 geeft bijvoorbeeld aan dat gemeenten meer zeggenschap moeten krijgen over het dagelijks bestuur, omdat zij dichter bij de burgers staan voor wie ze het beleid maken en uitvoeren en aldus beter weten dan het rijk wat lokaal het hardst nodig is. De SGP omschrijft de gemeente als de meest nabije en zichtbare overheidslaag. Het CDA omarmt een variant van de eerder genoemde vuistregel uit het Beleidskompas. De vuistregel van het CDA luidt: “zoveel mogelijk lokaal en decentraal, tenzij het alleen centraal kan”. De christendemocraten stellen verder dat gemeenten meer vrijheid dienen te krijgen voor de uitvoering van taken. Met die ruimte kunnen ze meer maatwerk leveren.

JA21 legt tevens de nadruk op gemeenten. Het rijk en de provincie worden daar tegenover gezet: “beslissingen die door een gemeente genomen kunnen worden, mogen niet door de provincie of door het rijk worden genomen. Dit heet subsidiariteit en dat principe gaan we in ere herstellen.” Het meest uitgesproken over de verhouding centraal-decentraal is de BBB. Die heeft daarbij veel oog voor de provincie. De BBB noemt zichzelf “in haar haarvaten een decentralistische partij” en geeft aan dat de overheid “bovenal decentraal” moet zijn. Individuele gemeenschappen moeten volgens deze beweging waar mogelijk eigen keuzes kunnen maken op het gebied van wetgeving en bestuur. Bestuurlijke vernieuwing moet plaatsvinden door “een weg van zware decentralisatie van zowel bevoegdheden als middelen”. “[G]een taboe” hierbij is, aldus de BBB, om de Grondwet zo te herzien dat “de Rijksoverheid soevereiniteit deelt met provincies”. Wat deze opdeling van soevereiniteit precies zou betekenen – en of het Nederlandse staatsbestel herbouwd zou moeten worden van een gedecentraliseerde eenheidsstaat tot een andere staatsvorm (een mengvorm van een federatie en een confederatie?) – blijft onbesproken, maar duidelijk is dat de BBB een groot voorstander van decentralisatie is.

De VVD en D66 zijn neutraler. Zo schetst die laatste partij dat enerzijds decentrale overheden dichter bij burgers staan en daardoor vaak beter kunnen inschatten wat er nodig is, en anderzijds dat er regie nodig is vanuit rijksniveau ter bewaking van de grote lijnen. Wie moet dan wat doen? Daar worden afspraken over gemaakt in de ‘toekomstagenda’s’.

Ook de VVD heeft vooral de blik op de toekomst in de volgende passage over de kwestie wat op welk niveau moet gebeuren, zonder nu al een uitgangspunt te kiezen: “We onderzoeken of de diverse overheidstaken door de juiste bestuurslaag worden uitgevoerd. (…) Gemeenten hebben veel taken. Het is daarom zaak om zorgvuldig om te gaan met het decentraliseren van nieuwe taken naar gemeenten. Er moet worden gekeken of medeoverheden extra taken aan kunnen. Daarbij wordt ook gekeken of er voldoende financiering is om de nieuwe taak uit te kunnen voeren.”

Analyse
Globaal gesteld wordt door sommige partijen (verdere) decentralisatie toegejuicht onder het mom van ‘het overheidsoptreden dichter bij de burger brengen’, terwijl elders centralisatie op enthousiasme kan rekenen, omdat daarmee (te grote) verschillen tussen gemeenten worden opgeheven. Mijns inziens zou het goed zijn om in de aankomende debatten deze kwesties in samenhang te bediscussiëren. In hoeverre mag het belang van lokaal maatwerk voor ongelijkheid tussen decentrale overheden zorgen? Welke gelijkheid-maatwerk-balans is per beleidsterrein optimaal en waarom? Vergelijk hetgeen Lukas van den Berge in het licht van responsief bestuursrecht recent aan de Staatscommissie rechtsstaat schreef: “Een behandeling van burgers mét aanzien des persoons gaat nu eenmaal ten koste van een behandeling zónder aanzien des persoons en andersom.”

Bovendien moet de discussie niet versimpeld worden tot een afweging tussen maatwerk en rechtsgelijkheid. Aanvullende punten voor debat kunnen liggen in de kwestie autonomie versus medebewind (vergelijk het door Douwe Jan Elzinga gestelde: “Medebewind wordt decentralisatie genoemd, maar echte decentralisatie ligt vooral in de sfeer van de autonomie.”) en in de mogelijke neveneffecten van decentralisatie. “Zodra jeugdzorgorganisaties zich richten op innovaties en het implementeren hiervan op gemeente-overstijgende schaal, zijn deze organisaties genoodzaakt om in gesprek te gaan met meerdere gemeenten, wat vertragend en soms stagnerend werkt”, zo rapporteerde KPMG eerder dit jaar bijvoorbeeld.

Verder is het beleggen van meer taken bij gemeenten niet per definitie een recept voor grotere nabijheid en invloed voor burgers en hun lokale volksvertegenwoordigers. Zoals hierboven al aangekaart, wijst Broeksteeg in zijn bijdrage terecht op het verband tussen grootschalige decentralisaties en de organisatie van veel taken door gemeenten in gemeenschappelijke regelingen. Uit onderzoek van KWINK groep en PROOF adviseurs blijkt dat decentrale overheden gemiddeld in tientallen samenwerkingsverbanden zitten. Anno 2020 ging het om maar liefst 33,4 per gemeente, 46,8 per provincie en 19,1 per waterschap. Het is geen geheim dat de democratische controle daarop en de democratische legitimatie daarvan te wensen overlaat.

Tevens kan stevige decentralisatie gemeentelijke fusies in de hand werken, met als mogelijk resultaat gemeenten die uit tientallen dorpen bestaan. Het Handboek gemeentelijke herindeling van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties zegt dan ook: “Een gemeentelijke herindeling betekent voor inwoners dat hun gemeente wordt opgeheven en er een nieuwe voor in de plaats komt. (…) Een punt van zorg kan zijn dat het bestuur van een grotere gemeente meer op afstand van de burger komt te staan” (p. 12). Hoe je dan als gemeente zorgt voor het behoud van je status als de meest nabije overheidslaag, wordt dan dus een belangrijk aandachtspunt. Zie bijvoorbeeld in megagemeente Súdwest-Fryslân (89 steden en dorpen) het ‘Kernenbeleid’ en de ‘gebiedsteams’ (Coalitieakkoord 2022-2026, p. 10-11) en in de eveneens forse gemeente Westerkwartier (41 dorpen) de aanstelling van ‘leefbaarheidsadviseurs’ en ‘dorpencontactfunctionarissen’.

Indien je bepaalde beleidsruimte naar het decentrale niveau verplaatst, rijst bovendien de vraag of de decentrale overheid in kwestie die ruimte voor lokaal maatwerk ook echt benut (in de vorm van lokale democratische besluitvorming of anderszins). In het sociaal domein lijkt dit niet zonder meer het geval te zijn geweest. Albertjan Tollenaar schreef daarover: “verordeningen en beleidsplannen blijken nauwelijks lokale keuzes te bevatten” (‘De ontembare reguleringsdrift in het sociaal domein’, in: Juridische vragen in het sociaal domein, Deventer: Wolters Kluwer 2021, p. 63). Hierbij, en in bredere zin, speelt natuurlijk geld een belangrijke rol. Veel verkiezingsprogramma’s besteden aandacht aan het geven van meer (structurele) middelen aan gemeenten.

Goede communicatie en afstemming tussen overheidslagen is tot slot nog een vermeldenswaardig punt. Zie daarover de voorlichting over interbestuurlijke verhoudingen van de Afdeling advisering van de Raad van State, het Normenkader Interbestuurlijke Verhoudingen en de Handleiding Uitvoerbaarheidstoets Decentrale Overheden van het Ministerie van BZK en de Code Interbestuurlijke Verhoudingen. Volgens de Vereniging van Nederlandse Gemeenten is er op het gebied van communicatie tussen de overheden overigens nog wat ruimte voor verbetering. Zij stelde vorige maand: “waar de minister graag benadrukt in goed overleg met ons te zijn, ervaren wij dat duidelijk anders. Het Overhedenoverleg op woensdag 6 september is de eerste keer dat we als decentrale overheden op het hoogste niveau met dit kabinet overleggen.”

Werkelijk zinnige decentralisatie is aldus een proces dat meer om handen heeft dan het simpelweg verleggen van een beleidsterrein van het centrale naar het decentrale niveau. Er komt meer bij kijken, en ook naderhand is er aandacht nodig om ruimte voor lokaal maatwerk overheid te houden. Geerten Boogaard heeft erop gewezen dat decentralisatie actief moet worden beschermd: stelselverantwoordelijkheid en centrale rechtsbescherming bij de uitoefening van gedecentraliseerde bevoegdheden kunnen voor een recentraliserende dynamiek zorgen, zo stelt hij in Decentraliseren kan je leren (Deventer: Wolters Kluwer 2020, p. 17 e.v.).

Het is interessant om te zien hoe de partijen in hun programma’s tegen decentralisatie aankijken. Nog interessanter wordt het wanneer in aanloop naar de verkiezingen wat dieper op de materie wordt ingedoken. Voorgaande punten verdienen daarbij de aandacht.

Addendum (30 oktober 2023)

Onlangs verscheen het programma van het NSC, de nieuwe partij die volgens de peilingen een flink aantal zetels gaat behalen. Hieronder staat dan ook een korte aanvulling op mijn bijdrage aan de reeks Verkiezingsblogs van Nederland Rechtsstaat, voor wat betreft het thema Decentrale overheden.

Gemeenten, provincies en waterschappen vormen volgens NSC ‘het fundament waarop onze democratie is gebouwd’. Net als de ChristenUnie meent NSC dat decentrale overheden geen uitvoeringsinstanties van de centrale overheid zijn. Gemeenten en provincies verdienen beleidsrijke taken ten behoeve van integrale afweging op dat schaalniveau.

Verder worden kanttekeningen geplaatst bij schaalvergroting/herindeling (vergroting leidt niet per definitie tot beter bestuur en kan ten koste gaan van de menselijke maat) en bij de ‘lappendeken aan regionale hulp- en uitvoeringsstructuren’ (gebrek aan democratische zeggenschap). Ook wordt het belang van een goede ondersteuning van de lokale volksvertegenwoordiging benadrukt (waar inderdaad een gebrek aan lijkt te zijn – zie ROB 2020 en PBLQ 2022).

Net als de VVD en D66 heeft NSC voor de oordeelsvorming over hetgeen op decentraal niveau thuishoort vooral de blik op de toekomst, namelijk het formuleren van een visie: “We formuleren een duidelijke visie op welke wettelijke taken nu echt bij decentrale overheden thuishoren en wat (meer) passende meerjarige financiering is. We willen een eigen belastinggebied voor decentrale overheden handhaven, zodat zij ook autonoom taken kunnen oppakken en zaken in hun gebied kunnen regelen.”