Verkiezingsblog 2023 #8: Stikstof: welk jaartal is heilig, 2030 of 2035?

Nederland verkeert al ruim vier jaar lang in een ‘stikstofcrisis’. De directe aanleiding voor deze crisis is de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 29 mei 2019 over het Programma Aanpak Stikstof (PAS). De Afdeling oordeelde dat het PAS niet voldeed aan de eisen van het Europese natuurbeschermingsrecht, waardoor het PAS niet (meer) mocht worden gebruikt als basis voor het verlenen van natuurvergunningen. Het gevolg hiervan was dat Nederland ‘op slot’ ging. Dit betekende dat tot oktober 2019 überhaupt geen natuurvergunningen werden verleend en thans is het nog steeds uiterst moeilijk om een natuurvergunning te krijgen voor noodzakelijke en gewenste ontwikkelingen zoals de bouw van woningen en duurzame energieprojecten. Dat komt enerzijds doordat de afstand tot de op grond van het Europese natuurbeschermingsrecht beschermde Natura 2000-gebieden dikwijls beperkt is, anderzijds doordat het merendeel van die gebieden stikstofgevoelig én overbelast is. Dat wil zeggen dat in die gebieden de zogenoemde kritische depositiewaarde (KDW) wordt overschreden. Bij een overschrijding van de KDW kan niet bij voorbaat worden uitgesloten dat een toename van stikstofdepositie significante gevolgen heeft voor het betreffende Natura 2000-gebied. Op grond van art. 2.8 lid 3 Wet natuurbescherming (Wnb) mag voor een ontwikkeling echter alléén een natuurvergunning worden verleend, als zeker is dat die ontwikkeling de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied niet aantast (lees: géén significante gevolgen heeft voor een dergelijk gebied). Vandaar dat initiatiefnemers van ontwikkelingen die een toename van stikstofdepositie veroorzaken op een stikstofgevoelig én overbelast Natura 2000-gebied hemel en aarde moeten bewegen om een natuurvergunning te krijgen.

Bovenstaande impasse leidde tot de Wet stikstofreductie en natuurverbetering (Wsn), waardoor stikstofdepositiereductiedoelen zijn neergelegd in art. 1.12a Wnb. Hierbij gaat het om de bekende jaartallen 2025, 2030 en 2035. Uit voornoemd artikel volgt namelijk dat in 2025 ten minste 40% van het areaal van de voor stikstof gevoelige habitats in Natura 2000-gebieden niet meer overbelast mag zijn, in 2030 ten minste 50% en in 2035 ten minste 74%. Let wel: het gaat hierbij om ‘depositiedoelen’. Uit het eindadvies van het Adviescollege Stikstofproblematiek (de Commissie-Remkes) volgt dat de binnenlandse stikstofemissies met 50% moeten worden gereduceerd ten opzichte van 2019 om het ‘depositiedoel’ van 74% niet meer overbelast, te halen (aangezien de kritische depositiewaarden van verschillende natuurwaarden recent zijn verlaagd, neem ik aan dat voornoemd percentage bijstelling behoeft).

Bovenstaande doelen gelden sinds 1 juli 2021, de dag waarop de Wsn in werking trad. Niet lang daarna verscheen echter het Coalitieakkoord van het kabinet Rutte-IV, waarin staat dat de doelstellingen van de Wsn worden versneld van 2035 naar 2030. Dat is in lijn met voornoemd eindadvies, waarin een emissiereductie van 50% in 2030 als doel wordt genoemd. Sinds het interview met Wopke Hoekstra dat in augustus 2022 in het AD verscheen, is echter duidelijk dat 2030 ‘niet heilig is’. Begin 2023 werd nog wel een wetsvoorstel tot wijziging van het doel voor 2030 ter consultatie gelegd, maar verder dan dat is het inmiddels demissionaire kabinet Rutte-IV niet gekomen.

Gelet op de in de media breed uitgemeten discussie over het jaartal 2030, verbaast het niet dat diverse partijen hier in hun verkiezingsprogramma een duidelijk standpunt over innemen. Gezien de mediaberichten over deze discussie is het evenmin verrassend dat de VVD en het CDA ‘vasthouden’ aan het in de Wnb neergelegde doel voor 2035. Daartegenover staan D66 en GroenLinks-PvdA, die juist willen ‘vasthouden’ aan het aangescherpte doel voor 2030. Opmerkelijk is dan ook dat Frans Timmermans tijdens het RTL-verkiezingsdebat van 5 november jl. zei dat ‘2030 voor hem niet heilig is’. Overigens gaat ‘vasthouden aan het aangescherpte doel voor 2030’ de Partij voor de Dieren nog niet ver genoeg. Zij stelt namelijk als doel dat de uitstoot van stikstof in 2030 in ieder geval 70% lager is dan in 2020.

De verschillende verkiezingsprogramma’s doen de vraag rijzen of het nieuwe kabinet naar believen kan kiezen tussen 2030 en 2035. In dit verband wordt regelmatig benadrukt dat de Vogel– en de Habitatrichtlijn niet bepalen dat de stikstofemissie en -depositie moeten worden gereduceerd. Dat is correct. Uit deze richtlijnen volgt enkel de verplichting om de te beschermen habitattypen en dier- en plantensoorten in een gunstige staat van instandhouding te behouden of te herstellen. Daarbij komt dat deze richtlijnen niet bepalen wanneer deze gunstige staat van instandhouding moet zijn bereikt. Sterker nog, in genoemde richtlijnen wordt überhaupt geen jaartal genoemd.

Aantekening verdient echter dat na de vorige Tweede Kamerverkiezingen twee rapporten zijn verschenen over de mogelijke gevolgen van het laten voortduren van de al decennialang bestaande overschrijding van de KDW voor de te beschermen natuurwaarden. Ik doel op het rapport ‘Stikstof en natuurherstel – Onderzoek naar een ecologisch noodzakelijke reductiedoelstelling van stikstof’ van het Wereld Natuur Fonds en het rapport ‘Stikstofruimte voor de toekomst’ van ABDTOPConsult. Uit het eerstgenoemde rapport volgt, kort gezegd, dat de stikstofemissie in 2030 met 50% móet zijn gereduceerd om te voorkomen dat de te beschermen natuurwaarden verslechteren (hetgeen verboden is op grond van art. 6 lid 2 Habitatrichtlijn) én om zicht te blijven houden op het bereiken van de gunstige staat van instandhouding. In het laatstgenoemde rapport wordt gesteld dat naast een generieke reductie van de stikstofemissies van tenminste 50%, aanvullende gebiedsgerichte reductiemaatregelen nodig zijn in gebieden met een ernstige overschrijding, om de ernstige overbelasting in de stikstofgevoelige gebieden zo snel mogelijk terug te brengen. Indien onvoldoende gebiedsgerichte maatregelen worden genomen, kan ter compensatie het generieke reductiepercentage dat nodig is om verslechtering tegen te gaan oplopen tot wel 70%, aldus ABDTOPConsult.

Deze rapporten zijn mijns inziens de verklaring voor de genoemde aanscherping van de doelstelling in het Coalitieakkoord. Gelet hierop betwijfel ik of het verstandig is dat onder andere de VVD en het CDA hun pijlen thans richten op 2035 in plaats van op 2030. In dit verband wijs ik op de recent verschenen ‘Monitor stikstofdepositie in Natura 2000-gebieden 2023’. Daaruit volgt namelijk dat in 2021 ‘slechts’ 28% van het areaal van de voor stikstof gevoelige habitats in Natura 2000-gebieden niet overbelast was en dat dit areaal in 2030 naar verwachting stijgt tot ongeveer 30%. Kortom: het ziet ernaar uit dat de resultaatsverplichtende doelen uit art. 1.12a Wnb niet gehaald gaan worden. Aantekening verdient wel dat in het kader van voornoemde Monitor is gerekend met beleid dat tot 1 mei 2022 concreet was. Er is dus geen rekening gehouden met ontwikkelingen van recentere datum, zoals de aanpak piekbelasting.

Verder wijs ik erop dat uit adviezen van de Ecologische Autoriteit volgt dat in verschillende Natura 2000-gebieden sprake is van een (dreigende) verslechtering van de te beschermen natuurwaarden. Ik benadruk dat dit niet alleen te betreuren valt vanuit het oogpunt van natuurbehoud, maar zeker ook vanuit sociaaleconomisch oogpunt. Illustratief in dit verband is het besluit van het vorige college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant om – vanwege de verslechtering van de natuur in 15 Brabantse Natura 2000-gebieden – tijdelijk geen natuurvergunningen te verlenen voor ontwikkelingen die leiden tot een toename van stikstofdepositie op deze gebieden. Dit besluit dateert van 1 maart 2023, maar is thans nog steeds van kracht.

Dit besluit onderstreept wat mij betreft de noodzaak van het snel en drastisch reduceren van de stikstofemissie en -depositie. Daarvoor moeten de nodige bronmaatregelen worden getroffen. Dergelijke maatregelen worden al wel getroffen, maar onder meer eerdergenoemde Monitor maakt duidelijk dat het tempo omhoog moet. Daarnaast moeten ook de nodige natuurherstelmaatregelen worden getroffen om verdere verslechtering van de natuur te voorkomen en om zicht te blijven houden op het bereiken van de gunstige staat van instandhouding. Ook daar wordt al jaren aan gewerkt, maar ook dat proces verloopt onvoldoende voortvarend. Hoe langer wordt getreuzeld met het treffen van voldoende bron- en natuurherstelmaatregelen, hoe langer het duurt voordat voldoende ruimte ontstaat om nieuwe ontwikkelingen relatief eenvoudig te kunnen realiseren. Daarnaast ontstaan bij voldoende ruimte ook kansen voor een beter werkbaar en uitlegbaar natuurbeschermingsrecht. Denk hierbij bijvoorbeeld aan het herinvoeren van een drempelwaarde. De VVD merkt in het verkiezingsprogramma dan ook terecht op: “Het is belangrijker om op korte termijn te zorgen voor stikstofreductie, gebiedsgericht herstel van de natuur en normalisering van de verhoudingen in het land, dan om te verzanden in discussies over doelen en jaartallen”. Gelet op al het voorgaande had dit besef mijns inziens echter juist tot het ‘heilig verklaren’ van de aangescherpte doelstelling voor 2030 moeten leiden.