Verkiezingsblog 2023 #10: Veiligheid na de oorlog in Oekraïne: Defensie, Europa en de verkiezingsprogramma’s

Vanwege de val van het kabinet Rutte IV staan al na twee jaar nieuwe verkiezingen voor de deur. In die twee jaar verslechterde de veiligheidssituatie van Europa aanzienlijk. Met de Russische inval in Oekraïne werd het grootste Europese conflict sinds de Tweede Wereldoorlog een feit. Juist inzake Defensie is het dus misschien niet eens zo gek dat de partijprogramma’s herschreven moesten worden. Van links tot rechts heeft het thema een plek gekregen, waarbij veelal wordt gepleit voor een verdere toename van investeringen. Maar er is niet alleen hernieuwde aandacht voor Defensie, ook de Europese veiligheidscontext en de potentiële impact die een herverkiezing van Trump op de NAVO zou kunnen hebben, maken de plannen van partijen de moeite waard om te bestuderen. In deze blog gaan we in op enkele Europese defensiethema’s en beoordelen we die plannen op hun juridische haalbaarheid (zie helemaal onderaan dit blog de verschillende standpunten in schema). Eerst echter wat opvallende standpunten.

Opvallende standpunten

Een van de maatregelen die de regering enkele maanden na het begin van de oorlog in Oekraïne nam was het instellen van een Nationale Veiligheidsraad (NVR). Dit is een zogeheten ‘onderraad’ op grond van artikel 17 RvOMR, waarvan de minister-president de voorzitter is en daarnaast enkele vaste leden heeft. Doel van de NVR is om ruimte te bieden aan strategische analyses en het afstemmen van zowel het binnen- en buitenlands veiligheidsbeleid. De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) pleitte hier in 2017 ook al voor. BBB wil de rol van deze NVR nu wettelijk vastleggen. Opvallender is echter dat volgens het verkiezingsprogramma van BBB ook de minister van Landbouw zitting in deze raad dient te hebben. Hoewel het (veiligheids)belang van voedselvoorziening onmiskenbaar is, en sommige experts pleiten voor een meer geopolitieke blik op de agrarische sector, kunnen we gelet op de taakstelling van de NVR deze toevoeging nog niet helemaal plaatsen binnen het veiligheidsbeleid. Maar mocht het werkterrein van deze minister toch onmisbaar blijken voor de nationale veiligheid dan heeft in de huidige NVR de minister op grond van artikel 20 lid 2 RvOMR toch nog de mogelijkheid om deel te nemen.

Een minister van Landbouw in de NVR is niet het enige opvallende punt in de verkiezingsprogramma’s. Zo willen NSC en PvdD dat inzet van de krijgsmacht een beslissing van het nationale parlement is. Met de invoering van artikel 100 Gw is genoeg discussie mogelijk gebleken over de rol van het parlement bij inzet van de krijgsmacht. Toch is nog steeds (in ieder geval de jure) duidelijk dat het besluit tot inzet bij de regering ligt, gelet op artikel 97 Gw. Aanpassing hiervan zou waarschijnlijk een grondwetswijziging vergen. Tenslotte is het opvallend dat FvD in haar programma stelt dat Nederland nooit militairen of dienstplichtigen in Oekraïne zal inzetten. Naast de vraag of dit een actuele stelling is, is inzet van dienstplichtigen juridisch gezien ingewikkeld en onwaarschijnlijk.

Europese defensiesamenwerking

Dan de Europese thema’s. In de verkiezingsprogramma’s komen grofweg vier vormen van intensivering van Europese defensiesamenwerking voor. Ten eerste, het zogenaamde ‘Europese leger’. Ten tweede, afschaffing van het unanimiteitsvereiste binnen de besluitvorming in het buitenlandbeleid van de EU. Ten derde versterking van binationale samenwerkingen en ten vierde versterking van de Europese pijler van de NAVO. Samenwerking specifiek gefocust op de defensie-industrie laten we hier buiten beschouwing.

Een expliciete verwijzing naar het creëren van een Europese krijgsmacht vinden we alleen bij Volt en (minder direct) bij D66. Vanzelfsprekend zou dit veel voeten in de aarde hebben. Het EU-recht biedt weliswaar met artikel 42 lid 2 VEU een basis voor een (vorm van een) ‘gemeenschappelijke defensie’, maar daarmee zijn een aantal juridische hobbels nog niet genomen. Allereerst definieert het verdrag niet wat met gemeenschappelijke defensie wordt bedoeld. Daarnaast is er spanning met artikel 4 lid 2 VEU, wat de nationale veiligheid tot ‘uitsluitende verantwoordelijkheid van elke lidstaat’ maakt. Ook zal per lidstaat aan de nationale constitutionele bepalingen recht gedaan moeten worden. Om die redenen ligt een overdracht van de nationale krijgsmachten aan de EU, zoals beoogd was met de Europese Defensie Gemeenschap in de jaren vijftig, niet voor de hand. Overigens is het ook politiek vrijwel ondenkbaar dat lidstaten de krijgsmacht (dus inclusief Franse kernwapens!) zullen overdragen aan de EU en strijdig zijn met het Non-proliferatieverdrag. Kortom, als de EU militaire capaciteiten zou krijgen, liggen aanvullende capaciteiten, bovenop die van de lidstaten, meer voor de hand.

Prominent voorbeeld van nationale constitutionele beperkingen zijn in Duitsland te vinden, waar het Bundesverfassungsgericht in het Lissabon-Urteil expliciete grenzen stelde aan de integratie van Defensie in de EU. Ten eerste bepaalde het hof dat in Duitsland het parlement wel moet instemmen met ieder besluit tot inzet van de krijgsmacht. Ten tweede, indien de lidstaten zouden willen overgaan tot de integratie van eenheden in EU-verband dient de Bondsdag altijd een veto te behouden over de inzet van die eenheden. Ten derde, als de Duitse regering zou willen meewerken aan een verdragswijziging met het oog op het wijzigen van het unanimiteitsvereiste bij de besluitvorming over inzet, dan zou het handelen in strijd met het eigen Grundgesetz.

De situatie in Nederland is anders, maar kent haar eigen beperkingen. Het parlement heeft hier officieel geen doorslaggevende stem bij inzet van eenheden, ook niet als dat in EU-verband is. Omdat de bevoegdheid tot inzet van de krijgsmacht door de Grondwetgever primair bij de regering is neergelegd, blijft inzet van militaire middelen namens Nederland onderhevig aan toestemming van de regering – ook als sprake is van aanvullende, niet-nationale EU-strijdkrachten. Een andere interpretatie is in die situatie echter ook mogelijk, wanneer de inzetbevoegdheid enkel wordt toegespitst op nationale strijdkrachten. Aanvullende strijdkrachten zijn dat immers niet, en daarom zou de inzetbevoegdheid van de regering daar ook niet op zien. Afhankelijk van de vorm van een eventuele Europese krijgsmacht zou dus ook overeenstemming met het Nederlandse staatsrecht gevonden moeten worden. Hiervoor zou een juridische uitweg gevonden kunnen worden wanneer het parlement instemt met een verdrag welke afwijkt van de grondwettelijke inzetsbevoegdheid van de regering. Op grond van artikel 91 lid 3 Gw zou het parlement dan met tweederde meerderheid moeten instemmen.

Meerderheidsbesluitvorming in de EU

Een op het eerste oog minder vergaand voorstel is het afschaffen van unanimiteitsbesluitvorming binnen het Gemeenschappelijk Buitenland en Veiligheidsbeleid (GBVB) van de EU. Veel partijen (VVD, D66, PvdA/GL, Volt) pleiten hiervoor, waarbij er ook partijen (CU, CDA) openstaan voor een gedeeltelijke afschaffing van deze vorm van besluitvorming. Achtergrond is dat breed wordt erkend dat de besluitvormig nu soms te stroef verloopt en zelfs onmogelijk kan worden gemaakt door extreem kleine blokkerende minderheden. Denk aan de blokkade die Cyprus, met 1,2 miljoen inwoners, kon opwerpen tegen sancties tegen Belarus.

Daar is echter wel een verdragswijziging voor nodig, aangezien eenparigheid nu expliciet door artikel 42 lid 4 VEU vereist is. Een dergelijke verdragswijziging stuit op de Duitse drempel, zoals besproken.

Interessant is ook dat dit voorstel in sommige opzichten verdergaande consequenties kan hebben dan een ‘EU-leger’. Als de Unie een eigen krijgsmacht zou hebben maar besluitvorming nog met eenparigheid van stemmen plaatsgrijpt, kan iedere lidstaat alsnog een voorstel tot inzet blokkeren. Als de Unie door de lidstaten verzamelde krijgsmachten inzet, heeft het weliswaar geen eigen krijgsmacht, maar kan het desalniettemin door het afschaffen van het unanimiteitsvereiste voorkomen dat de EU, tegen de zin van sommige lidstaten in, militair geweld in zet. De vraag is dus welke van de opties verdergaande consequenties heeft voor de soevereiniteit van een lidstaat. Het is overigens ook mogelijk dat het vereiste van eenparigheid van stemmen wordt opgeheven, maar met een voorbehoud voor de inzet van militaire middelen. Hiervoor kan inspiratie gevonden worden in de passerelleclausule van artikel 31 VEU.

Binationale samenwerking, dé stap naar EU-defensie?

Met deze kanttekeningen kan ook een ander onderwerp uit de verkiezingsprogramma’s verhelderd worden. Veel aandacht gaat in de verkiezingsprogramma’s namelijk uit naar binationale vormen van samenwerking, zoals integratie van Nederlandse brigades van de landmacht in Duitse divisies. Zowel de voorstanders (D66) als tegenstanders (PVV, FvD, BVNL) vestigen hier aandacht op. Bij beiden is echter op te merken dat de juridische waardering van deze samenwerking wat overtrokken is. Hoewel de daadwerkelijke, feitelijke integratie ver(der) gaat, wordt er daarmee (nog) niet getornd aan Nederlandse en Duitse constitutionele uitgangspunten, die hiervoor beschreven werden. De besluitvorming over de inzet van Nederlandse en Duitse eenheden blijft bij de respectievelijke Nederlandse regering en Duitse regering en parlement. Daarmee kan dus niet gesproken worden van een gemeenschappelijke, of anderszins bovennationale, defensie – iets wat zowel voor- als tegenstanders suggereren.

De (bijna afgeronde) toetreding van Zweden en Finland tot de NAVO plaatst de EU echter wel voor een nieuwe realiteit als het gaat om Europese defensie. Slechts vier lidstaten zijn momenteel geen lid van de NAVO, waardoor de term ‘Europese defensiepijler’ steeds prominenter wordt. Onder meer in de verkiezingsprogramma’s van VVD, PvdA/GL, CDA en CU wordt het streven naar een dergelijke pijler binnen de NAVO aangemoedigd. Politiek kan dit als een aantrekkelijke formule gezien worden, omdat het lijkt alsof hiermee twee vliegen in één klap worden geslagen: zowel de NAVO versterken, als het Europese alternatief, in het geval de NAVO een eventuele tweede termijn van Trump niet overleeft. Onduidelijk is echter nog hoe deze pijler onder de huidige rechtsregimes vorm zou krijgen. Het meest logische platform waarbinnen dit vorm kan worden gegeven zal de EU zijn, maar de vraag is hoeveel eenduidigheid binnen de huidige juridische kaders te bereiken is om van een zelfstandige ‘pijler’ te kunnen spreken. Politieke steun is onmisbaar in het definiëren en afbakenen van dit concept. Maar het gevaar bestaat dat de politieke wil de juridische (on)uitvoerbaarheid overstemt.

Uitbreiding EU: Oekraïne en veiligheidsgaranties

In meerdere verkiezingsprogramma’s (o.a. PvdA/GL, D66, CDA, VVD) wordt expliciet dan wel impliciet steun uitgesproken voor toetreding van Oekraïne tot de EU. We lichten hier twee juridische kanttekeningen toe. Allereerst zal Oekraïne bij toetreding ook onder de collectieve zelfverdedigingsbepaling van artikel 42 lid 7 VEU vallen. Deze bepaling is tot op zekere hoogte vergelijkbaar met artikel 5 NAVO Handvest, maar is voor EU-lidstaten dwingender en breder geformuleerd: het bevat ‘de plicht’ om ‘met alle middelen’ waar zij over beschikken bijstand te verlenen. En voor de goede orde, ‘alle’ omvat ook de militaire middelen. De overweging van territoriale verdediging is vanuit de EU dus minstens zo relevant als vanuit de NAVO, zeker als binnen die organisatie de Amerikaanse steun op de tocht komt te staan. Toetreding van Oekraïne tot de EU, zonder de militaire steun van de NAVO, legt zo buitengewone nadruk op het vermogen van de EU om in overeenstemming met haar collectieve zelfverdedigingsbepaling te kunnen handelen. Toetredingsonderhandelingen zullen daarom niet alleen focussen op de zogeheten ‘Kopenhagencriteria’, maar ook toespitsen op deze bepaling. Daarom is vervolgens de rol die het nationale parlement speelt bij toetreding tot de EU vermeldingswaardig. Artikel 49 VEU vereist dat het toetredingsakkoord wordt bekrachtigd door de lidstaten ‘overeenkomstig hun onderscheiden grondwettelijke bepalingen’. Voor Nederland zal dit in beginsel betekenen dat krachtens artikel 91 Gw een gewone meerderheid in het parlement zal moeten instemmen met het toetredingsakkoord. Standpunten over toetreding zijn daarmee niet alleen politiek, maar ook juridisch relevant.

Conclusie

In vergelijking met het verleden is de aandacht voor de krijgsmacht in de verkiezingsprogramma’s aanzienlijk te noemen. Interessant hierbij is echter dat het grootste deel van de partijen dit in een Europees perspectief plaatst. Europese defensiesamenwerking wordt zo een thema wat minstens zo relevant is als de investeringen in Defensie zelf.

De mate waarin partijen pleiten voor Europese defensiesamenwerking verschilt, en daarmee zijn onze juridische kanttekeningen ook niet uniform van toepassing. Wel is helder dat de plannen, indien ze deel zouden gaan maken van een regeerakkoord, op stevige juridische uitdagingen zouden stuiten, als het bijvoorbeeld gaat om de inzetbevoegdheid over de krijgsmacht (die bij lidstaten ligt). Tegelijk bieden bestaande juridische structuren ook al grond voor verdergaande defensiesamenwerking dan tot nu toe (politiek) mogelijk wordt geacht. Gecombineerd met de aandacht voor de krijgsmacht in de verkiezingsprogramma’s kan de komende regeringsperiode dan ook interessante ontwikkelingen opleveren.

Arjen Klein en Karsten Meijer zijn werkzaam bij het Ministerie van Defensie. Deze bijdrage is op persoonlijke titel geschreven

Schematisch overzicht standpunten:

* Dit betreft de politieke steun voor toetreding, dan wel het niet uitsluiten van de mogelijkheid daartoe. Vrijwel alle partijen stellen daarnaast dat wel voldaan moet worden aan(minimaal) de Kopenhagencriteria.

** Inclusief het wettelijk vastleggen daarvan

*** Niet voor het gehele GBVB

V = voor

X = tegen

(-) = geen (expliciet) standpunt