Vier kanttekeningen over godsdienstvrijheid en ritueel slachten: multilevel governance in actie

Op 13 februari 2024 heeft het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) uitspraak gedaan in Executief van de Moslims van België and Others v. Belgium over ritueel slachten, ook bekend als religieus slachten. Het EHRM oordeelde unaniem dat België het recht op vrijheid van godsdienst in artikel 9 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) niet heeft geschonden, en stelde ook geen schending vast van het discriminatieverbod (artikel 14 EVRM in combinatie met artikel 9 EVRM). Het was pas het tweede arrest van het EHRM over ritueel slachten, na Cha’are Shalom Ve Tsedek v. France op 27 juni 2000. Er zijn al enkele reacties verschenen en er zullen er ongetwijfeld nog meer volgen op dit belangrijke arrest over de relatie tussen religie en dierenwelzijn. Om dit complexe onderwerp te belichten, worden in deze blog vier van de belangrijkste kwesties belicht vanuit het perspectief van het recht op vrijheid van godsdienst (andere reacties hebben de kwestie van discriminatie meegenomen). Voordat op deze punten wordt ingegaan, volgt eerst de belangrijkste achtergrondinformatie over de zaak.

Feiten en context

De klagers voerden aan dat twee decreten (regionale wetgeving), één aangenomen in het Vlaams Gewest (17 juli 2017) en één in het Waals Gewest (4 oktober 2018), het recht op vrijheid van godsdienst schonden. De decreten schrapten de religieuze vrijstellingen die van toepassing waren op de vereiste dat dieren bij het slachten moesten worden bedwelmd. Het schrappen van de uitzonderingen was nadelig voor de vele islamitische en joodse gelovigen die het bedwelmen van dieren als onverenigbaar beschouwen met de vereisten van hun respectieve geloofsovertuigingen.

In 2021 verwierp het Belgische Grondwettelijk Hof de beroepen (zaken nrs. 117/2021, 118/2021) tegen de decreten na eerst een prejudiciële vraag te hebben gesteld aan het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJEU). In 2020 oordeelde het HvJEU dat (i) het EU-recht zich niet verzet tegen het schrappen van de desbetreffende religieuze vrijstellingen ter bescherming van het dierenwelzijn (ii) en dat het recht op vrijheid van godsdienst in artikel 10, eerste lid, van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie (EU-Grondrechtenhandvest) niet werd geschonden. De verwerping van de bezwaren tegen de decreten door het Grondwettelijk Hof betekende dat alle nationale rechtsmiddelen waren uitgeput, waardoor het EHRM kon worden aangesproken.

Eerste kanttekening: inmenging in de vrijheid van godsdienst

De vaststelling van het EHRM dat de decreten een feitelijke inmenging waren in het recht op vrijheid van godsdienst is een belangrijk aspect van het arrest. In Cha’are Shalom Ve Tsedek had het EHRM namelijk bepaald dat er sprake zou zijn van een inmenging ‘only if the illegality of performing ritual slaughter made it impossible [for believers] to eat meat from animals slaughtered in accordance with the religious prescriptions they considered applicable’ (r.o. 80). Hieruit volgde de conclusie dat het recht niet was geschonden, aangezien de klagers nog steeds geschikt vlees konden verkrijgen (r.o. 81). De toepassing van dezelfde test in Executief van de Moslims zou hebben betekend dat er evenmin sprake was van een inmenging, aangezien de nieuwe decreten alleen van toepassing zijn in het Vlaamse en Waalse Gewest en niet in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, wat inhoudt dat het vlees vanuit dat gewest nog steeds kan worden geleverd.

Het EHRM onderscheidde de twee arresten echter van elkaar: terwijl in de Franse zaak een liturgische vereniging de toestemming werd geweigerd om ritueel te slachten, was in de Belgische zaak voorafgaande bedwelming vereist in alle gevallen van ritueel slachten (r.o. 83). Hoewel het onduidelijk blijft waarom dit onderscheid voor het EHRM van belang was, constateerde hij dat de decreten feitelijk in het recht inmengden (r.o. 82-88), met als gevolg dat de beperkingsbepaling van artikel 9, tweede lid, EVRM kon worden toegepast (r.o. 89-124). Deze lagere drempel om een inmenging vast te stellen moet worden verwelkomd, aangezien het de verantwoordelijkheid bij de staat legt om zijn inmenging in het grondrecht te rechtvaardigen, in plaats van een hoge drempel voor de klagers te stellen alvorens zij kunnen rekenen op het recht. Het onderscheid dat de rechter maakte tussen de twee zaken zou geen factor mogen zijn bij het beantwoorden van de vraag of er sprake was van inmenging, maar zou wel een factor kunnen zijn bij het beantwoorden van de vraag of de inmenging noodzakelijk was. De hoge drempel in Cha’are Shalom Ve Tsedek zou in alle zaken betreffende ritueel slachten moeten worden afgeschaft, aangezien deze de zinvolle toepassing van artikel 9 EVRM onnodig belemmert.

Tweede kanttekening: dierenwelzijn als legitiem doel

Om te voldoen aan de beperkingseisen van artikel 9, tweede lid, EVRM moet worden vastgesteld of de inmenging een legitiem doel had en bovendien noodzakelijk was in een democratische samenleving. Uit de limitatieve opsomming van legitieme doelen in artikel 9, tweede lid, EVRM blijkt dat dierenwelzijn, dat door de decreten werd nagestreefd, daar niet wordt genoemd. In Executief van de Moslims heeft het EHRM echter bevestigd dat de bescherming van dierenwelzijn valt onder de ‘goede zeden’, die wel expliciet worden erkend in artikel 9, tweede lid, EVRM (r.o. 101). Ook dit is welkom, aangezien de bevordering van dierenwelzijn al is erkend in het kader van het recht op vrijheid van meningsuiting in artikel 10 EVRM en het recht op vreedzame vergadering en vrijheid van vereniging in artikel 11 EVRM (r.o. 94). In plaats van de werking van artikel 9 EVRM te beperken tot de relaties tussen personen, legde het EHRM uit dat een typisch klassiek recht als dat op vrijheid van godsdienst rekening moet houden met de natuurlijke omgeving. Met deze moderne interpretatie bevestigt Executief van de Moslims dat het EVRM inderdaad een ‘living instrument’ is dat moet worden geïnterpreteerd in overeenstemming met maatschappelijke ontwikkelingen om zo zijn relevantie te behouden (r.o. 97). Met andere woorden: de gebruikelijke classificaties van grondrechten, als klassiek en sociaal, of als behorend tot verschillende generaties, kunnen nuttig zijn in beschrijvende zin, maar mogen geen normatieve dwangbuizen worden die een zinvolle toepassing van rechten op hedendaagse maatschappelijke vraagstukken in de weg staan.

Derde kanttekening: noodzaak als minst beperkende inmenging

Het zal geen verbazing wekken dat de kern van het arrest draaide rond de noodzaak in een democratische samenleving van de inmenging in het recht op vrijheid van godsdienst. Het is evenmin verbazend dat het EHRM België een margin of appreciation toeliet, zoals vaak gebruikelijk is bij de relatie tussen de staat en religie (r.o. 103-106). Wat dat betreft is er ruimte voor discussie, zoals over de vraag of het bijna gebruikelijke beroep op de margin of appreciation onder artikel 9 EVRM altijd gerechtvaardigd is. Gezien de beperkingen van een blogpost volstaat het om op te merken dat het geven van de margin of appreciation in deze zaak in lijn is met het eerdere arrest in Cha’are Shalom Ve Tsedek. Hoewel het EHRM in die zaak oordeelde dat er geen sprake was geweest van een inmenging, lichtte het toe dat er wel sprake zou zijn geweest van een margin of appreciation als er wel een inmenging in het recht had plaatsgevonden (r.o. 84).

Als we de margin of appreciation voor het gemak accepteren, kunnen er vragen worden gesteld over hoe het EHRM te werk is gegaan bij het bepalen van de noodzaak van de inmenging in Executief van de Moslims. Hoewel men het er unaniem over eens was dat de Belgische decreten het recht op vrijheid van godsdienst in artikel 9 EVRM niet hadden geschonden, was het EHRM verdeeld over de proportionaliteitstoets bij het bepalen van de noodzaak van de inmenging. Een meerderheid van vier rechters, tegenover een minderheid van drie rechters, was van mening dat om te voldoen aan de proportionaliteitstoets, de minst beperkende inmenging moest worden gekozen om het legitieme doel te bereiken (r.o. 116-117). Hieraan werd, enigszins verwarrend, toegevoegd dat de staat ook in dit opzicht over een margin of appreciation beschikte (r.o. 117). Kiezen voor de minst beperkende inmenging in alle gevallen waarin de noodzaak van een inmenging moet worden beoordeeld, kan niet worden ondersteund in het kader van het EVRM, zoals anderen ook hebben opgemerkt. De reden hiervoor is dat de standaardtoepassing ervan voorbij zou gaan aan de subsidiaire rol van het EHRM, waardoor het concept van margin of appreciation in wezen teniet zou worden gedaan. Dit terwijl subsidiariteit en de margin of apprecation beide worden erkend in de preambule van het EVRM. Het zou echter anders zijn wanneer de staat weinig tot geen margin of appreciation wordt gelaten, in welk geval de striktere controle van het EHRM zich kan vertalen in de eis dat de staat zo min mogelijk ingrijpt in een recht.

Vierde kanttekening: redelijke toegang tot geschikt vlees

Terecht behandelde het EHRM in Executief van de Moslims de vraag of gelovigen redelijke toegang hadden tot vlees dat voldeed aan hun religieuze voorschriften onder de noodzakelijkheidstoets en niet als inmenging, zoals in Cha’are Shalom Ve Tsedek. Dit is een logisch gevolg van de lagere drempel voor het vaststellen van een inmenging in artikel 9, eerste lid, EVRM, waardoor vragen over evenredigheid worden behandeld in het kader van artikel 9, tweede lid, EVRM. Aan deze vraag werd echter weinig aandacht besteed, aangezien de bestreden decreten het eten van gekwalificeerd vlees uit andere regio’s niet verboden, noch toonden de klagers aan dat de decreten de toegang tot dergelijk vlees bemoeilijkten (r.o. 122). Het valt echter te verwachten dat dergelijke vragen in de toekomst belangrijker zullen worden nu zowel het EHRM als het HvJEU het er in principe over eens zijn dat het niet toestaan van religieuze uitzonderingen op het verplicht bedwelmen van dieren niet in strijd is met artikel 9 EVRM of artikel 10, eerste lid, EU-Grondrechtenhandvest. Met andere woorden, op voorwaarde dat de hoofdlijnen van nieuwe of bestaande wetgeving niet in strijd zijn met artikel 9 EVRM, zal de nadruk bij de rechter waarschijnlijk niet langer liggen op het betwisten van dergelijke wetgeving als zodanig, maar op het kritisch onderzoeken van het effect ervan op de redelijke toegang tot geschikt vlees.

Slotbeschouwing: democratie en de multilevel bescherming van grondrechten

Als weinig andere arresten toont Executief van de Moslims het netwerk van grondrechtenbescherming in Europa. De zaak betreft twee decreten van regionale wetgevers in een federale staat, die niet alleen moesten voldoen aan de nationale (Belgische), maar ook aan twee regionale (Europese) grondrechtencatalogi, waarbij elk niveau en elke catalogus wordt gecontroleerd door een eigen rechtbank en onderworpen is aan verschillende procesregels. De goede functionering van dit systeem vereist zorgvuldige afstemming tussen de verschillende lagen. Executief van de Moslims is daar een goed voorbeeld van. Het Belgisch Grondwettelijk Hof was niet alleen bereid om het HvJEU in te schakelen, maar dat Hof wees ook een arrest waarin het recht op vrijheid van godsdienst in artikel 10, eerste lid, EU-Grondrechtenhandvest werd geïnterpreteerd en toegepast in het licht van het corresponderende recht in artikel 9 EVRM. Op zijn beurt nam het EHRM kennis van deze ‘dubbele controle’ en de ‘rechterlijke dialoog’ tussen de Belgische rechter en het HvJEU (r.o. 111-115), en beoordeelde het ook de kwaliteit van de parlementaire behandeling van de decreten (r.o. 109).

Zelfs als er ruimte is voor discussie over de uitkomst van de verschillende arresten, laat deze casus daardoor de voordelen zien van het Europese systeem voor de bescherming van grondrechten: dat van een multilevel-systeem van nationale en supranationale rechterlijke checks van politieke beslissingen die de rechten van mensen raken, zoals het recht op vrijheid van godsdienst. Bovendien blijft in dit systeem het politiek initiatief liggen bij de democratisch verkozen wetgevende macht, zoals het Belgische voorbeeld ook aantoont. Terwijl het Vlaamse en Waalse Gewest de religieuze vrijstellingen voor het bedwelmen van dieren schrapten, besloot het Brussels Hoofdstedelijk Gewest namelijk dit voorbeeld niet te volgen (zie voor recente updates in dit verband bijv. hier en hier). Deze dynamische mix van democratie en rechterlijke checks bewijst dat het laatste woord over ritueel slachten en het bedwelmen van dieren nog lang niet gesproken is, zij het in België of daarbuiten.

Deze bijdrage is een aangepaste vertaling van een eerdere blogpost op de Leuven Blog for Public Law.