Volmachten ronselen: nieuwe regels voor een oud probleem

Op 19 februari bracht de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies uit over het jongste wetsvoorstel ter aanpassing van de Kieswet. Dit voorstel heeft betrekking op een tweetal aspecten, te weten de aanscherping van de strafbepaling omtrent het ronselen van volmachten en het wijzigen van de restzetelverdeling op decentraal niveau. In dit commentaar behandel ik het eerste aspect, waarbij ik inga op zowel het voorstel als het advies van de Raad van State. In navolging van de Raad van State denk ik dat de weg van het strafrecht allesbehalve zaligmakend is.

Achtergrond van het voorstel

Artikel Z 8 van de Kieswet (Kw) schrijft in zijn huidige vorm voor dat ‘degene die stelselmatig personen aanspreekt of anderszins persoonlijk benadert’ om hen ertoe te bewegen een (onderhandse) volmacht af te geven, ‘wordt gestraft met hechtenis van ten hoogste een maand of geldboete van de derde categorie’. De bepaling vormt een van de middelen in de strijd tegen ronseloperaties, waarbij groepen kiezers volmachten van andere kiezers verzamelen om hun voorkeurspartij of -kandidaat een boost te geven. Dergelijke praktijken staan op gespannen voet met de stemvrijheid en het beginsel van one man, one vote. Andere instrumenten die ronselen proberen tegen te gaan, zijn de bepaling dat het maximale aantal volmachten per kiezer beperkt is tot twee en het vereiste dat de gevolmachtigde bij het uitbrengen van de volmachtstem een kopie van het identiteitsbewijs van de volmachtgever moet kunnen overleggen. Ook is sinds 1976 het omkopen van kiezers om een volmacht af te geven, strafbaar gesteld.

Al deze maatregelen ten spijt, zijn ronseloperaties nog altijd niet volledig uitgebannen. Het blijkt te gaan om een kleinschalig, maar hardnekkig fenomeen, dat zich met name op gemeentelijk niveau blijkt voor te doen. Dat is niet verwonderlijk, omdat ronselpraktijken daar lucratiever zijn. Kleine verschillen in stemmenaantallen kunnen op gemeentelijk niveau immers grote consequenties hebben. Daarbij is problematisch dat niet alle vormen van ronselen worden gedekt door de huidige delictsomschrijving van art. Z 8 Kw. De tekst leent zich vooral goed voor toepassing op de klassieke vorm van ronselen: de deuren langsgaan om volmachten in te zamelen. Modernere varianten, zoals oproepen via sociale media om volmachten af te geven, vallen daar niet (of niet per se) onder. Van ‘stelselmatig’ aanspreken of ‘persoonlijk’ benaderen is dan vaak geen sprake.

De beoogde wijziging

Het wetsvoorstel wil dat probleem aanpakken, door juist deze bestanddelen uit de delictsomschrijving te schrappen. In zijn nieuwe vorm moet het artikel gaan voorschrijven dat ‘degene die een persoon aanspreekt of anderszins benadert’ om hem te bewegen een volmacht af te geven, gestraft wordt. De strafmaat gaat daarbij omhoog: niet langer is één maand, maar zes maanden hechtenis het maximum. In zijn nieuwe formulering verwoordt het artikel het uitgangspunt dat het initiatief tot het verlenen van een volmacht te allen tijde door de volmachtgever genomen moet worden. Het verhoogde strafmaximum sluit aan bij de strafmaxima die gelden voor andere kiesrechtelijke delicten en doet recht aan het feit dat het delict het vertrouwen in een eerlijk verkiezingsproces kan ondermijnen, zo is de gedachte.

In zijn advies onderschrijft de Raad van State het voornemen van de regering om het ronselen van volmachten tegen te gaan, maar tegelijkertijd worden vraagtekens geplaatst bij de effectiviteit en handhaafbaarheid van de aanscherping. Toegegeven, als oproepen via sociale media gedaan worden, treedt daar geen probleem op, omdat dan materiaal voorhanden is waaruit blijkt of al dan niet aan de delictsomschrijving van art. Z 8 Kw wordt beantwoord. Als echter sprake is van een mondeling aanbod in de privésfeer, ligt dat volgens de Raad van State anders. Om te bepalen wie daar het initiatief tot de volmachtverlening nam, zijn de ‘precieze bewoordingen en de omstandigheden waarin die zijn gebruikt’ namelijk doorslaggevend, en juist die gegevens zijn bij een mondeling aanbod lastig te achterhalen. Om die reden benadrukt de Raad van State dat goede voorlichting hier van belang is. Met zulke voorlichting, waarbij ook gebruik gemaakt kan worden van praktische voorbeelden, wordt voor kiezers duidelijk welke gedragingen strafbaar zijn in het kader van het ronselverbod. De Raad van State heeft hogere verwachtingen van zulke preventieve maatregelen, dan van de effectiviteit van het strafrecht om ronselen tegen te gaan.

Verschillende vormen van ronselen

Op basis van het wetsvoorstel en het advies van de Raad van State zou een onderverdeling gemaakt kunnen worden in drie verschillende soorten ronselpraktijken. Het betreft dan ten eerste het ‘klassieke’ ronselen, waarbij kiezers langs de deur gaan om volmachten in te zamelen. Zowel onder de oude als de nieuwe delictsomschrijving is deze praktijk strafbaar. Ten tweede kan men spreken van ‘modern’ ronselen, waarvan bijvoorbeeld sprake is als iemand zich eenmalig via sociale media tot een groep kiezers richt om volmachten in te zamelen. Onder het oude artikel was dit niet strafbaar, onder het nieuwe artikel wel. Dat lijkt me alleszins wenselijk, omdat dit – inderdaad – niets meer is dan een moderne variant op het klassieke ronselen, die even problematisch is.

De derde soort ronselpraktijken, waar de kanttekeningen van de Raad van State betrekking op hebben, is echter van een andere orde. Het gaat daar om wat men ‘één-op-één-ronselen’ zou kunnen noemen: een individueel persoon in de privésfeer aanzetten tot het verlenen van een volmacht. Deze situatie is in 1989 uitdrukkelijk buiten het bereik van artikel Z 8 Kw gehouden, omdat de strafbepaling naar het oordeel van de wetgever alleen betrekking moest hebben op ‘excessen die – ook strafrechtelijk – dienen te worden bestreden’. Een eenmalige, individuele benadering werd niet als een exces beschouwd. De reden daarvoor is niet expliciet duidelijk geworden, maar men kan bedenken dat van excessen sprake is als zij van invloed kunnen zijn op de uiteindelijke verkiezingsuitslag. Bij een eenmalige, individuele benadering treedt dat risico niet op. Dat nu toch tot strafbaarstelling van deze variant wordt overgegaan, wordt gerechtvaardigd door de nadruk te leggen op het uitgangspunt dat het initiatief tot het verlenen van een volmacht te allen tijde bij de volmachtgever moet rusten. Dat uitgangspunt staat ook bij één-op-één-ronselen onder druk. Hoewel artikel Z 8 Kw daarmee wegdrijft van zijn oorspronkelijke betekenis, is deze ontwikkeling zeker begrijpelijk.

Het onderliggende probleem

Daarnaast moeten er, zoals de Raad van State terecht signaleert, kanttekeningen geplaatst worden bij de effectiviteit van het strafrecht in dezen. Het geconstateerde bewijsprobleem speelt echter evenzeer bij het ‘klassieke’ ronselen: ook daar is immers sprake van mondeling aanspreken, waarbij de strafbaarheid afhangt van de precieze bewoordingen en de omstandigheden waarin die zijn gebruikt. De opmerking van de Raad van State illustreert wat dat betreft dan ook een onderliggend probleem: de ‘ongrijpbaarheid’ van de onderhandse volmacht, die zich (juist vanwege het onderhandse karakter) al snel aan de openbaarheid onttrekt. Tegelijkertijd kan andermaal geconstateerd worden dat het hoog tijd is om de ruimhartige onderhandse volmachtverlening verder aan banden te leggen, bijvoorbeeld door het aantal toegestane volmachten terug te brengen van twee naar één. Daarmee wordt ronselen moeilijker gemaakt: voor een succesvolle ronseloperatie zijn dan twee keer zo veel mensen nodig. Om te voorkomen dat door het terugschroeven van het maximumaantal volmachten een tekort aan beschikbare gevolmachtigden ontstaat, kan geëxperimenteerd worden met vervroegd stemmen. De verwachting is dat de behoefte aan stemmen bij volmacht daardoor afneemt. Een wetsvoorstel daaromtrent is in 2022 aanhangig gemaakt. Het is te hopen dat het de eindstreep haalt.

Dit alles laat de wenselijkheid van de aangescherpte delictsomschrijving overigens onverlet: dat (ook) het nieuwe artikel Z 8 Kw lastig te handhaven zal zijn, neemt niet weg dat het belangrijk is om wettelijk vast te leggen dat elke vorm van ronselen ontoelaatbaar is. Maar om het onderliggende probleem aan te pakken, zijn andere maatregelen nodig.