Vormen van formeren en categorieën van kabinetten: op zoek naar de éénogige koning in het rijk der blinden

De formatie, het staatsrecht en de stand van zaken

Het is 14 februari 2024, Valentijnsdag, wanneer naast de liefde ook staatsrechtelijke terminologie blijkt te verblinden. In het land der blinden is éénoog koning, maar de Tweede Kamer scheen geen éénogige te kunnen vinden. Niemand bleek tijdens het debat over het eindverslag van informateur Plasterk in staat uit te leggen wat een extraparlementair kabinet is, terwijl het woord extraparlementair maar liefst 95 keer viel. Of, zoals informateur Putters de volgende dag “verschillende fractievoorzitters” parafraseerde: “we weten eigenlijk ook niet precies wie nu wat ermee bedoelt”. VVD-leider Yeşilgöz deed pogingen om in ieder geval duidelijk te maken dat het volgens haar een kabinet gebaseerd op een “akkoord op hoofdlijnen [zal] zijn, met duidelijke financiële kaders”, al leek de rest van de Kamer daar niet geheel tevreden mee.

Uiteindelijk besloot de Tweede Kamer, via de motie-Wilders (36471, nr. 22), Putters als nieuwe informateur aan te wijzen en hem de opdracht te geven om vooral ook met de verschillende fracties over verschillende kabinetsvormen te spreken. Ter voorbereiding sprak hij eerst met verschillende wetenschappers en oud-politici om dan deze week voorbereid met de fractievoorzitters om tafel te gaan.

Ondertussen roerde staatsrechtelijk Nederland zich met verschillende berichten of een zakenkabinet of een extraparlementair kabinet nu wel zulke goede ideeën zouden zijn, welke verschillende kabinetsvormen er eigenlijk zijn en wat ‘extraparlementair’ inhoudt. De aangenomen motie geeft “een extraparlementair-, gedoog- of minderheidskabinet” als voorbeelden, maar in de discussie wordt dus een extra vorm meegenomen: een zakenkabinet. Dat is niet verrassend, aangezien NSC-leider Omtzigt voor en na de verkiezingen aangaf zo’n soort kabinet te overwegen.

Het is echter de vraag hoe ingewikkeld de verschillen tussen deze verschillende kabinetsvormen nu werkelijk zijn. Volgens mij is namelijk allang uiteengezet wat in ieder geval de kern van de verschillende kabinetsvormen inhoudt. Daar ga ik dus eerst op in. Vervolgens ga ik in op de vraag of de discussie over de verschillende kabinetsvormen staatsrechtelijk wel het meest relevant is en of de aandacht niet eerder naar iets anders zou moeten uitgaan.

Kabinetsvormen: drie categorieën

De termen parlementair en extraparlementair kabinet slaan op de gebruikte formatiemethode. Dat is anders bij het onderscheid tussen meerderheidskabinet en minderheidskabinet (al dan niet met gedogen), want dat gaat over de vaste steun van een kabinet in het parlement. De term zakenkabinet slaat op een derde aspect, namelijk de bemensing van een kabinet: het zal (voornamelijk) bestaan uit experts van buiten de politiek. De bemensing speelt aldus voor de andere categorieën geen rol: die kabinetten kunnen naar keuze bestaan uit oud-fractieleden, partijleden én mensen van buiten de politiek.

Aangezien vooral over de termen die verwijzen naar de formatiemethode onduidelijkheid lijkt te zijn, zal ik mij daarop richten. Overigens ben ik het met de recente analyses van Van den Braak eens dat het naïef is te denken dat oude kabinetsvormen zomaar vandaag succesvol toegepast kunnen worden. Natuurlijk kunnen oude omstandigheden niet zomaar naar het nu vertaald worden. We kunnen er echter wel iets van leren. Daarnaast valt het me op dat met de huidige tegenstelling parlementair vs. extraparlementair kabinet een klassieke driedeling wordt versmald tot een tweedeling – en de gemengde methode wordt vergeten –, waardoor nuance verloren gaat en begripsverwarring ontstaat.

Drie formatiemethoden

Gelet op bovenstaande breng ik graag de klassieke driedeling in formatiemethoden in herinnering, die Bovend’Eert in zijn dissertatie in navolging van Duynstees ‘De kabinetsformaties 1946-1965’ bespreekt: de parlementaire, de extraparlementaire én de gemengde methode. De parlementaire formatiemethode is de methode die, uitgaande van de indeling naar methode en niet uitgaande van het vereiste vertrouwen uit de Tweede Kamer, sinds de jaren ’60 van de vorige eeuw in grote lijnen steeds is toegepast. Op de officiële website over de kabinetsformatie is zij uitgelegd in een prachtige infographic met acht stappen. Wanneer deze methode wordt toegepast onderhandelen de fractie(voorzitter)s onder leiding van een (in)formateur over het op hoofdlijnen gewenste regeringsbeleid. Deze afspraken vormen samen het regeerakkoord. Onderdeel van de onderhandelingen kan ook de verdeling van het aantal ministers en staatssecretaris per partij zijn en de concreet aan te zoeken (kandidaat-)ministers en staatssecretarissen. De afspraak is vervolgens in principe dat de coalitiepartijen het kabinet zullen steunen, zolang het naar believen het regeerakkoord uitvoert; in die zin worden de fracties (politiek) gebonden aan het regeerakkoord. De grootste verandering in de parlementaire formatiemethode is dat de Tweede Kamer sinds 2012 de regie zelf in handen heeft genomen, ten nadele van de Koning, die niet langer de (in)formateur(s) benoemt.

Wanneer de extraparlementaire formatiemethode wordt toegepast, zoals aan het begin van de vorige eeuw nog wel eens gebeurde, vinden er geen onderhandelingen plaats tussen de fractie(voorzitter)s over het gewenste regeringsbeleid, worden er geen afspraken gemaakt en komt er dus geen regeerakkoord tot stand. De (in)formateur werkt samen met de kandidaat-ministers aan het regeerprogramma. Soms wordt dat regeerprogramma voor de regeringsverklaring nog naar de ondersteunende fracties gestuurd, opdat hun opmerkingen eventueel verwerkt kunnen worden. Dit komt gedeeltelijk overeen met de beschrijving van de situatie in Limburg in de periode 2019-2022.

De gemengde formatiemethode, die tot nu toe steevast wordt vergeten, werd hoofdzakelijk in de jaren ’50 van de vorige eeuw toegepast. Hierbij komt er – net als bij de extraparlementaire formatiemethode – geen regeerakkoord tot stand, waardoor de fracties niet gebonden zijn aan een programma. Primair schrijven de (in)formateur en kandidaat-ministers gezamenlijk een regeerprogramma, maar de fractie(voorzitter)s praten wel mee over het op te stellen regeerprogramma. Het doel daarvan is dat zij aangezochte kandidaat-ministers en -secretarissen uit hun partij zullen aanraden inderdaad lid te worden van het kabinet. Hopelijk brengt in het land der blinden straks een éénoog aldus wat meer duidelijkheid op dit vlak.

Over de formatie van 1972-1973, die uitmondde in het kabinet-Den Uyl, bestaat discussie. Volgens sommigen was dit een extraparlementair kabinet, omdat er geen gedeeld regeerakkoord was, volgens anderen gaat dat te ver, omdat een deel van de partijen wel aan eerdere afspraken gebonden was. Dit past in geen van deze drie methoden. Den Uyls omschrijving was daarom misschien het beste. Dit kabinet was ‘eigensoortig’.

Waar gaat het echt om?

De vraag die nu rest is of de discussie over wat deze kabinetsvormen betekenen wel zo relevant is in deze fase. In de kern staan de beschrijvingen van deze formatiemethoden al een tijd vast. Duynstee beschreef ze al in 1966, Bovend’Eert heeft ze daarna in 1988 verder uitgewerkt. Wellicht is de aandacht voor de verschillende vormen daarna verslapt, omdat de parlementaire formatiemethode geleidelijk vanzelfsprekend is geworden. Zo gaan Van Baalen en Van Kessel er bij hun omschrijving van het formatieproces in ‘De kabinetsformatie in vijftig stappen’ uit 2012 van uit dat de parlementaire formatieprocedure wordt gevolgd: het sluiten van het regeerakkoord staat centraal in stap 31 en 32.

Door het samenspel tussen het stelsel van evenredige vertegenwoordiging (waardoor partijen procentueel hetzelfde aantal zetels krijgen als het aantal stemmen dat ze verkregen) en de vertrouwensregel (een kabinet(slid) moet opstappen als de Tweede Kamer het vertrouwen opzegt), is het ook logisch dat er naar bestendige samenwerking wordt gezocht. De manier om samenwerking écht te bestendigen is het regeerakkoord gebleken. Ondanks de “rituele dans” van klagen over een gebrek aan dualisme, democratie en spelregels in het formatieproces, blijkt het regeerakkoord toch steeds de geprefereerde manier om, onder andere, als coalitiepartijen het kabinet  een stabiele basis voor effectief bestuur te garanderen.

Het is dus in het begin van een formatie vooral van belang om een samenwerkingsvorm te vinden waarin de Tweede Kamer kan vertrouwen. De politieke discussie moet zich daarom primair richten op welk beleid door een meerderheid van de Tweede Kamer gesteund kan worden; niet over de manier waarop daarover afspraken worden gemaakt en het etiket dat daarop moet worden geplakt. De begrijpelijke politieke wens om coalitiefracties meer ruimte te geven voor hun controlerende taak kan simpelweg niets afdoen aan de vertrouwensregel. Met die vertrouwensregel zal dus altijd rekening gehouden moeten worden. Het regeerakkoord is daar het beste middel voor gebleken. Als de politieke wens dan is om meer ruimte voor parlementaire controle te laten, kunnen de formerende partijen dat – binnen de gebruikelijke parlementaire formatiemethode – gewoon doen. Zo kunnen ze over minder onderwerpen afspraken maken, minder gedetailleerde afspraken maken, of op beide vlakken terughoudend zijn.

Politici moeten nu dus vooral aan de slag gaan met het vinden van een samenwerkingsvorm waarmee een stabiel landsbestuur voor elkaar te boksen is, zonder dat ze zich blindstaren op de categorisering van het uiteindelijk te vormen kabinet. Want waar het uiteindelijk om draait, is dat het aantredende kabinet voldoende vertrouwen moet krijgen van de Tweede Kamer. Dat ze in de war zijn over het formatieproces en de kabinetsvormen en daarbij geen goede voorbeelden van extraparlementaire kabinetten kunnen bedenken, laat echter wel zien dat er behoefte is aan meer kennis. Dat is echter logisch, aangezien ook uit deze blog duidelijk wordt dat de kennis hierover geactualiseerd moet worden. Afgelopen september ben ik dan ook begonnen aan een promotieonderzoek naar de rol van regeerakkoorden in het Nederlandse parlementaire stelsel. Daarbij zal ik uiteraard ook stilstaan bij de status van het formatieproces. Hebben we het dan louter over bestendige praktijken, of zijn er conventies of andere vormen van staatsrechtelijke binding aan te wijzen die hierbij spelen? Voor nu ben ik zelf nog een voorzichtige éénogige, maar hopelijk heb ik over een aantal jaar meer duidelijkheid. Wel zou ik politici aanraden daar niet op te wachten. Hopelijk staren ze zich daarbij vooral niet langer blind op staatsrechtelijke terminologie, maar gaan ze constructief en met een open blik op zoek naar voldoende parlementair vertrouwen.

De auteur dankt Jurgen Goossens en Eva van Vugt voor hun opmerkingen bij een eerdere versie van deze blog