Vrouwen kiezen: de (ontbrekende) discussie over pariteit

Op 6 december jl. werd de nieuwe Tweede Kamer geïnstalleerd. De NOS kopte dat 67 leden nog niet eerder in de Kamer zaten; ruim honderd mensen hebben een academische opleiding, één Kamerlid heeft enkel een basisschooldiploma. Ook wordt opgemerkt dat  60 vrouwen plaatsnemen in de Kamer (40%), tegenover 89 mannen en een non-binair lid. Geen reden tot ophef; in 2021 waren het 59 vrouwen. En inderdaad, het aantal  had slechter kunnen uitpakken, al was het maar omdat de grote winnaar, de PVV, niet meer dan zeven van haar 37 zetels met vrouwen vult.

In het verkiezingsprogramma van Volt viel te lezen: ‘Er komt een gendergebalanceerd kabinet (oftewel: gelijke vertegenwoordiging van mannen en vrouwen) met een betere afspiegeling van de diversiteit in de samenleving.’ Dezelfde partij gaf in aanloop naar de gemeenteraadsverkiezingen van 2021 aan het thema pariteit hoog in het vaandel te hebben staan: ‘Onze lijsten bestaan voor de helft uit mannen en voor de helft uit vrouwen. […] Gelijke vertegenwoordiging gaat vóór deelname in zoveel mogelijk steden.’ Op de lijsten voor de recente Tweede Kamerverkiezingen van 22 november jl. leek het aantal vrouwen heel stevig. Een nadere blik op de volledige kieslijsten laat echter zien dat – kijkende naar de partijen die dat hebben aangegeven – daar in totaal ongeveer twee keer zoveel mannen op te vinden zijn. Een stijgend aantal vrouwelijke leden in Provinciale Staten (40%) en waterschappen (34%) sinds de laatste verkiezingen kan bovendien niet verhullen dat van gelijke vertegenwoordiging nog steeds geen sprake is. Daar komt bij dat het aantal vrouwen dat uiteindelijk in Gedeputeerde Staten belandde in twaalf jaar niet zo laag is geweest. Het provinciebestuur in Flevoland en Zeeland bestaat uit enkel mannen; in totaal is nog geen kwart van de huidige provinciebestuurders vrouw. En we lijken het alweer een beetje vergeten te zijn; maar maakten we ons niet druk om haat en agressie jegens (juist ook) vrouwelijke politici? Wat dit doet voor de  bereidheid van vrouwen zich (opnieuw) verkiesbaar te stellen, is het nader onderzoeken waard. Naast vanuit politicologisch en sociologisch perspectief, gaat het hier bovendien om een thema dat door een staatsrechtelijke lens kan worden bezien. Natuurlijk kunnen we vrouwen stimuleren en helpen de politiek in te gaan; maar wat kan het recht hier betekenen?

Gendergelijkheid in de politiek – Eén doel, verschillende strategieën
Genderongelijkheid speelt niet alleen in Nederland; het blijft wereldwijd een onbetwistbaar feit. De manieren om genderongelijkheid tegen te gaan, zijn– net als bij andere vormen van ongelijkheid – onderwerp van diepgaande controverse. Waar ideologische standpunten een belangrijke rol spelen in de discussie over middelen om de deelname van vrouwen aan de politiek te vergroten, maakt het feit dat genderongelijkheid bepaald wordt door een breed scala aan culturele, sociale en politieke omstandigheden, die ook lokaal lijken te verschillen, de aanpak hiervan bijzonder complex. Niettemin is het waardevol om eens te kijken welke maatregelen er in andere landen zoal bestaan.

Een van de bekendste strategieën om pariteit (of in elk geval een hoger percentage vrouwen) te realiseren in de politiek is het gebruik van genderquota, waarmee eisen worden gesteld aan de (minimale) vertegenwoordiging van vrouwen  De norm die quota stellen kan verschillen, zowel wat betreft het benodigde percentage vrouwen als het stadium waarin de eis wordt toegepast. Soms zijn quota van toepassing op de selectie van kandidaten door politieke partijen en de lijsten waarmee zij meedoen aan verkiezingen. Maar ook kan voor een functie een bepaald percentage vrouwelijke kandidaten vereist zijn óf worden gekeken naar de uitkomst van verkiezingen: dan is bijvoorbeeld een bepaald percentage gekozen vertegenwoordigers gewenst, al dan niet met behulp van gereserveerde zetels.

Uitdagingen
In de lidstaten van de Europese Unie zijn de strategieën ter bevordering van het aantal vrouwen in de politiek gebaseerd op verschillende benaderingen. Niet zelden gelden regels voor politieke partijen bij het bepalen van kandidaten of met betrekking tot het aantal vrouwen op het stembiljet. Dit soort interventies kent doorgaans twee uitdagingen. De eerste is van politieke, de tweede van meer constitutioneelrechtelijke aard. Duitsland lijkt een goed voorbeeld om dit te illustreren. Ondanks bemoeienissen om de positie van vrouwen in de maatschappij en de politiek te verbeteren, en zelfs een grondwetswijziging die dat doel diende, heeft de huidige regeringscoalitie van sociaaldemocraten, groenen en liberalen het opgegeven om in de Bondsdag wetgeving aan te nemen die pariteit zou bevorderen. De stemmen om zo’n maatregel goed te keuren zijn er, zoals is meegedeeld, gewoonweg niet.

Maar zelfs als de politiek ‘om’ is, zijn er specifieke constitutioneelrechtelijke uitdagingen. In 2019 werden in Brandenburg en Thüringen hervormingen doorgevoerd in de kieswetgeving. Beide deelstaten eisten de opname van vrouwen op de kieslijsten van politieke partijen voor de deelstaatverkiezingen; meer specifiek ging het om genderpariteit en het afwisselen van mannelijke en vrouwelijke kandidaten. De constitutionele hoven van Brandenburg en Thüringen oordeelden echter dat de wetgeving onverenigbaar was met de respectievelijke grondwetten, met als argument dat de wet verschillende bepalingen daaruit aantastte, zoals passief en actief kiesrecht, vrijheid van gelijke kansen voor politieke partijen, en ‘vertegenwoordiging van het gehele volk’. Hoewel de beslissingen zwaar bekritiseerd zijn – bijvoorbeeld onder verwijzing naar het feit dat de grondwetten van beide deelstaten nu juist normen bevatten die de overheid expliciet opdragen de gelijkheid tussen mannen en vrouwen te bevorderen – is duidelijk dat de weg naar pariteit inhoudt dat veel traditionele opvattingen waarmee constitutionele democratieën gewoonlijk werken in twijfel worden getrokken of ter discussie worden gesteld. (Interessante kritiek op de beslissingen is te vinden hier, hier en hier).

Het toetsen van maatregelen voor gendergelijkheid is op zich natuurlijk niet problematisch. Elke ingreep in de regulering van partijen, het kiesstelsel of een herinterpretatie van vertegenwoordiging of democratie in het algemeen vereist een stevige rechtvaardiging. In dit kader vond onlangs een interessante discussie plaats over de invoering van gereserveerde zetels voor vrouwen in India. De maatregel, geïntroduceerd door een amendement op de Indiase Constitutie, kon rekenen op kritiek vanwege het bewuste gebruik van regels voor gendergelijkheid om de positie van de Bharatiya Janata Partij van minister-president Modi te versterken. Volgens Dixon was hier sprake van ‘abusive feminism’. De kritiek richtte zich aldus niet op de invoering van gereserveerde zetels voor vrouwen als zodanig, maar wel op de instrumentalisering daarvan door een regerende partij die beweert de gelijkheid van mannen en vrouwen te dienen, maar tegelijkertijd vooral haar eigen electorale positie wil versterken. Dit voegt natuurlijk een extra dimensie toe als het gaat om strategieën om de vertegenwoordiging van vrouwen in de politiek te verbeteren en de voor- en nadelen daarvan.

Overigens kunnen vrouwenquota ook in andere (politieke) contexten worden gebruikt. Een bijzonder veeleisend mechanisme om gendergelijkheid te garanderen volgde bijvoorbeeld uit de strikte pariteitsregels die golden voor de verkiezing van de leden van de Constituerende Conventie in Chili; daar eiste het voorlopige artikel 31 van de Grondwet in elk district een gelijk aantal mannelijke en vrouwelijke vertegenwoordigers. Als het aantal gekozen vertegenwoordigers in een bepaald district oneven was, dan moest het verschil tussen de gekozen mannelijke en vrouwelijke vertegenwoordigers gelijk zijn aan één. Er werd een correctiemechanisme ingevoerd om dit te bewerkstelligen; ironisch genoeg kwam dit vooral mannen ten goede: elf mannelijke kandidaten namen hierdoor de plaats in van een vrouwelijke kandidaat met meer stemmen, terwijl slechts vijf vrouwen in de plaats kwamen voor mannen.

Een broodnodig debat
De controverse waarmee de hiervoor geïntroduceerde mechanismen zijn omgeven, mag geen reden zijn om het onderwerp dan maar niet aan te snijden. Veel meer laat het zien dat het bevorderen van gelijkheid een complexe onderneming is. Het vraagt serieuze toewijding en een transparant en geïnformeerd debat, waarin kosten en baten worden besproken. (Een goed overzicht van argumenten voor en tegen is hier te vinden.)

Daarbij moet overigens niet alleen worden stilgestaan bij de kosten van het invoeren van maatregelen om gendergelijkheid te verbeteren, maar ook aan de kosten die samenhangen met het nalaten daarvan. In de meeste regio’s van de wereld zijn het politieke proces en de politieke vertegenwoordiging al fundamenteel verstoord in die zin dat ze zeer sterk worden gedomineerd door mannen. Het handhaven van de status quo betekent niet alleen dat politieke processen vrij blijven van interventies, maar ook dat een situatie voortduurt waarin het fundamentele democratische idee van gelijk passief kiesrecht, oftewel de gedachte dat in een democratie iedereen in principe alle anderen kan vertegenwoordigen, weinig met de realiteit van doen heeft. Te lang al is ‘iedereen’ niet echt iedereen, en dit zou een discussie op gang moeten brengen – in zowel de wetenschap als de politiek – over de vraag of bepaalde discoursen, en ja, interpretaties van grondwettelijk relevante concepten en elementen moeten worden geactualiseerd of geherdefinieerd.

In Nederland blijft dit thema doorgaans onderbelicht. Toch is juist ook in een democratische rechtsstaat met een oude, en moeilijk te veranderen Grondwet, de (historische) invloed van mannen op ons constitutionele bestel, evident disproportioneel. De vraag naar de samenstelling van een Constituerend Comité zoals in Chili, hoeven we in Nederland in de voorzienbare toekomst waarschijnlijk niet te stellen. Dit neemt niet weg dat ook in de dagelijkse politiek (en niet in de laatste plaats door het nieuw te vormen kabinet) invulling wordt gegeven aan de constitutie (in brede zin), en ook daarbij een goede representatie van vrouwen en andere minderheden van belang is. Gelukkig is in elk geval de samenstelling van staatscommissies die doorgaans processen van verandering in gang zetten, sinds de staatscommissie Cals-Donner (1967) in elk geval sterk verbeterd.

Over staatscommissies gesproken, de voorgaande discussie raakt natuurlijk aan vraagstukken omtrent representatie zoals die ook in het eindrapport van de Staatscommissie Parlementair stelsel (commissie-Remkes) naar voren werden gebracht. Deze commissie maakte een onderscheid tussen afspiegeling, symbolische en inhoudelijke representatie, en beschreef dat juist dat laatste in Nederland tekortschiet. Terecht kan hierbij de vraag worden opgeworpen of inhoudelijke representatie het doel moet zijn, of dat de burger juist kiest voor een vertegenwoordiger die ‘het beste’ doet – in het besef dat de kiezer zelf ook niet altijd weet wat dat is. Tegelijkertijd mag ook de link tussen afspiegeling (een vertegenwoordiging die lijkt op haar kiezers, en waarvan dus ook voldoende vrouwen deel uitmaken) en inhoudelijke representatie niet worden uitgevlakt. Het belang van de betrokkenheid van vrouwen om thema’s die (nog steeds, met name) vrouwen aan het hart gaan op de politieke kaart te zetten en in het constitutionele bestel te verweven, is niet gering, getuige ook recente wetenschappelijke werken over dit thema (bijv. hier en hier). Denk daarbij aan zorg, kinderopvang, en andere thema’s die vaak als te ‘soft’ of ‘privé’ werden (en soms nog worden) weggezet.

Ook in Chili was de gelijke vertegenwoordiging van vrouwen in het Constituerend Comité terug te zien in de eerste draft, die veel sociale en gender-gerelateerde normen bevatte en mede om die reden in het voorziene referendum werd afgewezen (dat laatste gold overigens ook voor de tweede draft, die nu juist evident was opgesteld door met name partijen van de rechterflank, en om die reden kritiek oogstte). ‘Parity constitutionalism’ moet dus niet te veel losgezongen zijn van partijstructuren en ‘gewone’ kiezers, om succesvol te kunnen zijn. Tegelijkertijd is ook duidelijk dat een stevigere vertegenwoordiging van vrouwen – in plaats van de stagnatie die we vaak zien – niet vanzelf gaat. Het onlangs verschenen kiezersonderzoek in provincies en waterschappen van 2023 (‘Burgers en boeren in beweging’) laat zien dat twee keer zoveel mannen als vrouwen bereid zouden zijn zich hiervoor te kandideren. Nog los van mogelijke pariteitsmaatregelen moeten dan ook in elk geval evidente (wettelijke) obstakels die vrouwen hiervan (zouden kunnen) weerhouden uit de weg worden geruimd. Een mooi voorbeeld vormt de vervangingsregeling bij zwangerschap, die – zoals vlak na de Tweede Kamerverkiezingen bleek – geen rekening houdt met de mogelijkheid dat vrouwen hoogzwanger in de Kamer komen. Vertrouwen op ‘goedkope’, pragmatische oplossingen, in plaats van het aangaan van meer fundamentele discussies, verhult de prijs die daarvoor niettemin wordt betaald.

Deze bijdrage vormt geen betoog voor het direct invoeren van partiteitsregels in de vorm van quota of anderszins. Wij hebben nu juist laten zien dat hieraan veel haken en ogen kleven. Tegelijkertijd is het evenmin verstandig de ogen te sluiten voor groepen (en hun belangen) die niet altijd voldoende gerepresenteerd zijn – en daarbij gaat het inderdaad niet alleen om vrouwen. Rigoureuze maatregelen kunnen op gespannen voet staan met al lang bestaande (en grondwettelijk verankerde) noties van vertegenwoordiging die ons bestel kenmerken; wat omgekeerd ook reden kan zijn die wel nader kritisch onder de loep te willen nemen. Dit geldt te meer in tijden waarin partijen die juist zeer weinig op lijken te hebben met pariteit, het (niet alleen in Nederland) goed doen.