Waardenbotsingen in het veiligheidsdomein: ‘kopzorgen’ over moslima’s bij het politie

In november 2017 oordeelde het College voor de Rechten van de Mens dat de Nationale Politie een medewerkster discrimineert door haar niet toe te staan een hoofddoek te dragen in combinatie met haar uniform.

In de maatschappelijke discussie over dit oordeel was er steun en afkeuring; grote uitspraken werden daarbij niet geschuwd. Toen ik gecontacteerd werd door een landelijke krant om er iets over te vinden, dacht ik als jurist: toch maar eens goed lezen, dat oordeel. En toen ik dat had gedaan bleek dat het College niet meer zegt dan dat de politie in dit geval niet voldoende heeft duidelijk kunnen maken dat op zichzelf zwaarwegende belangen –  met name een neutrale en uniforme gezagsuitstraling én de veiligheid van de politieambtenaar – noodzakelijk zijn om haar functie als ‘assistent intake en service’ uit te voeren.

In de casus ging het meer concreet om een moslima die zogenoemde ‘0900’ servicenummers moest beantwoorden, onzichtbaar voor de burger die haar aan de lijn heeft. Het verbod kon volgens het College daarom per definitie niet bijdragen aan de beoogde uitstraling van de politie. Maar als de vrouw 3D-aangiften opneemt ziet de burger haar uiteraard wel, want dan is er direct contact met via een tv-scherm. Omdat ze in een andere ruimte dan de burger zit, kon haar veiligheid echter, volgens het College, niet in het geding zijn.Bovendien was het doel van de beoogde uitstraling – dat is dus het vermijden van een mogelijke schijn van niet-neutraliteit of niet-objectiviteit – maar in geringe mate aan de orde. De aard van haar werkzaamheden was immers administratief van aard: het ging om niet meer dan het opnemen van een aangifte. Wat daarmee vervolgens werd gedaan, was niet aan haar.

Het College zei dus eigenlijk vooral: ‘Politie, maak nu eens beter duidelijk waarom deze inbreuk op een op religie gegronde uiting echt nodig is om je doelen te bereiken!’ Daarmee werd dus niet uitgesloten dat er betere argumenten te vinden zijn waarop het bestreden verbod zou kunnen steunen; er werd slechts geconstateerd dat de Politie in dit geval die argumenten niet had gegeven.

Hoewel je kunt discussiëren over hoe het College de in het geding zijnde belangen juist ‘meet’ en afweegt – bijvoorbeeld: hoe weet je nu eigenlijk wat een ‘objectieve’ gezagsuitstraling bij een 3D-aangifte impliceert -, is de redenering onder juristen algemeen aanvaard: indien je fundamentele rechten wil beperken, moet je dus goed onderzoeken of de beperking van het fundamenteel recht een noodzakelijk middel is om je doel te bereiken. Doe je dat niet, dan ga je al te snel tot een schending over. En dan bestaat het risico dat je het in het geding zijnde fundamenteel recht betekenisloos maakt. Zo bekeken doet het College eigenlijk niets bijzonders. De eerder vermelde journalist die me voor commentaar had gecontacteerd liet me overigens weten dat eigenlijk geen interessante visie te vinden.

De aandachtige lezer zal al snel concluderen dat het oordeel van het College sterk is teruggebracht naar de feiten van het geval, en dat er eigenlijk niet zoveel gezegd is over de grotere en principiële discussie. Dat maakt het antwoord op vervolgvragen lastig te beredeneren. Want wat als de betreffende dame een boerka zou dragen? En als die politieambtenaar bijvoorbeeld achter een loket staat en de aangever wel degelijk fysiek ontmoet? Of wat met politie op straat? Je zou in het oordeel de suggestie kunnen lezen dat de situatie dan anders zou kunnen zijn. Zeker weten doen we dat overigens niet, want volgens berichtgeving in Trouw op 18 mei 2017 pleit het College al sinds lange tijd voor een meer inclusief beleid bij de politie. Volgens de woordvoedster van het College zou zelfs een voorbeeld kunnen worden genomen aan Amerika, Canada en Engeland, waar agentes met hoofddoek wel zouden zijn geaccepteerd.

Bij de vraag wat te doen met politie op straat komt onder meer de korpschef van de Amsterdamse politie Aalbersberg in het vizier, die al in mei 2017 ter discussie stelde of er niet meer ruimte moest komen voor agentes met een hoofddoek. Het lijkt me goed de grote principes in het vizier te krijgen bij dergelijke discussie, omdat die het debat over die vraag kunnen structureren. Waarover gaat het dan?

In de eerste plaats zou je kunnen zeggen dat politieambtenaren zich in een bijzondere positie bevinden, en niet zichzelf vertegenwoordigen, maar een neutrale overheid. Dat maakt dat zelfs de schijn van partijdigheid moet worden vermeden: hoofddoeken voor politieambtenaren zijn dan ongewenst, en neutraliteit betekent in deze context dat de overheid de voorkeur voor deze of gene religie door politiemensen moet vermijden. Bovendien: als privépersoon mag en kan je uiteraard van allerlei opvattingen hebben, maar het is voor het vertrouwen van de burgers in de politie niet goed als die mening ook in de beroepsuitoefening wordt getoond. Mijn Leuvense collega Koen Lemmens zegt dat we van een voetbalscheidsrechter ook niet aanvaarden dat die een sjaal draagt van een van de twee spelende teams. Waarom zouden we dat dan wel van de politie doen? Kortom: voor een verbod op een hoofddoek voor politiemensen, zeker als die zich op straat begeven, zijn best wel wat redenen te geven. Dat dient dan ook nog eens de duidelijkheid, want een discussie over welke religieuze uitingen wel of niet onder dergelijk verbod vallen – gaat het dan ook op voor minder zichtbare keppeltjes of kruistekens? – kan dan worden vermeden.

De zojuist omschreven visie is sterk en bijna compromisloos geformuleerd, en het is goed om te herkennen dat die steunt op een vrij strikte opvatting over de relatie tussen staat en religie of levensbeschouwing, een opvatting die ook wel eens met het Franse model van de zogenoemde laïcité wordt geassocieerd, en die ook wel passief pluralisme wordt genoemd. Daar staan andere opvattingen tegenover, waaronder de Nederlandse, die je onder de noemer actief pluralisme zou kunnen scharen. Manifestaties van religie worden dan niet verwezen naar het strikt private domein, maar ook omarmd in de publieke sfeer (inclusief die van de overheidsbetrekkingen). Vandaar dat ook Christelijke partijen overheidsfinanciering krijgen, en onderwijsinstellingen een bepaalde religieuze kleur mogen hebben.Neutraliteit impliceert hier dus vooral gelijke behandeling van de verschillende (erkende) levensbeschouwingen, en godsdienstvrijheid krijgt dan een zwaarder gewicht dan neutraliteit wanneer zich waardenbotsingen voordoen.

En dan zou je kunnen zeggen dat het discriminerend is ten aanzien van vooral vrouwelijke politieagenten wanneer je hen niet de vrijheid geeft een hoofddoek te dragen. Het zou ook een te zware inbreuk op hun godsdienstvrijheid zijn. En in aanvulling daarop: indien het inderdaad zo is dat religie(beleving) voor heel wat mensen zo tekenend is, zo hun wezen stempelt, zou het dan juist niet zo kunnen zijn dat het wegdenken door de overheid van religie in de publieke ruimte nu juist contraproductief werkt: men zal zich uitgesloten voelen! En zou de erkenning van diversiteit niet tevens vertrouwen wekken bij diegene die zich erin herkennen? De politie als afspiegeling van de lokale bevolking, zeker nu in de grote steden vaak de helft van de bevolking een niet-Nederlandse achtergrond heeft. Daar hoort dan ook herkenbaarheid in de vorm van een hoofddoek bij, en al helemaal nu de politie qua maatschappelijke representatie blijkbaar achterloopt.

En zo kunnen de argumenten vóór een hoofdoekverbod evenzeer in hun tegendeel verkeren, afhankelijk van welke visie je over de scheiding tussen recht en religie of levensbeschouwing hanteert.

Toch valt het me op dat één argument in dit debat nauwelijks wordt gehanteerd, en dat is dat van het geweldsmonopolie. Laten we namelijk niet vergeten dat een politieambtenaar niet steeds onze beste vriend is (zoals bij een aangifte), maar de misschien wel meest prominente figuur is die namens die staat geweld mag gebruiken. Dat brengt een bijzondere situatie met zich mee. In het uniform toont zich dus ‘de staat’ op de wijze zoals het woord aangeeft: uniform, voor iedere politieman op dezelfde wijze en dus ook met identieke uitstraling naar de burgers.

De eerder gemaakte analogie door Lemmens met de scheidsrechter gaat maar moeizaam op, omdat bij het dragen van een hoofddoek immers niet alleen de neutraliteit en onpartijdigheid in het geding is, het gaat ook en vooral om godsdienstvrijheid. Desondanks: zeker de geschiedenis van de fundamentele rechten is er een, zo zegt Lemmens ook, van bescherming van de burger tegen de overheid en de vertegenwoordigers daarvan. En juist omdat die overheid zo machtig is, zelfs geweld mag gebruiken, krijgt die neutraliteit in de context van de hoofddoek voor een politieambtenaar op straat een dusdanig zwaar gewicht dat een hoofddoekverbod reëel in het vizier komt.

Godsdienstvrijheid blijft belangrijk, en ik zou me kunnen voorstellen dat voor een gemeenteambtenaar achter het loket een afweging van kracht die sterk ten faveure van het kunnen dragen van een hoofddoek pleit. Maar voor wat betreft een politieambtenaar op straat, zou ik zeggen: laten we dit nog eens goed doordenken. Controleer ook de empirie: hoeveel vrouwen kiezen er nu voor juist niet bij de politie gaan door het hoofddoekenverbod. En als een gebrek aan representativiteit het probleem is in het politiekorps – wat op meer betrekking heeft dan religieuze achtergrond – maak daar dan meer werk van. Die discussie lijkt me nog niet ten gronde gevoerd.

Dit is een bewerking van een bijdrage aan het debat over waardenbotsingen in het veiligheidsdomein dat plaatsvond op 28 mei in De Balie