Waarom jij wel en ik niet? Over knelpunten bij de verdeling van (cultuur)subsidies

“Onzorgvuldigheden en fouten bij verdeling cultuursubsidies” kopte Brabant Cultureel, een digitaal podium voor kunst en cultuur op 11 juli 2024. De verdeling van de cultuursubsidies voor de periode 2025 – 2028 houdt sindsdien de gemoederen bezig in de culturele sector van Brabant. En niet alleen in de provincie Noord-Brabant. Op 11 november 2024 werd duidelijk dat cultuurminister Eppo Bruins geen extra geld vrijmaakt voor de ‘Groep van 59’: de 59 gezelschappen en festivals die ondanks een positieve beoordeling geen subsidie krijgen van het Fonds Podiumkunsten vanwege ontoereikend landelijk budget. Onder meer De Warme Winkel, Orkater en Holland Opera verliezen daarmee vanaf 2025 het grootste deel van hun financiering. Dat is de uitkomst van het cultuurdebat van 11 november 2024 met de Tweede Kamer. Wat is er aan de hand in cultuursubsidieland?

Verdeling van subsidiebudgetten staat regelmatig in de belangstelling. Dat is niet vreemd, omdat subsidiebudgetten een maximum kennen en de som van de aanvragen de financiële limiet vaak overstijgt. In die situatie moeten subsidieverstrekkers keuzes maken: welke aanvragen worden gehonoreerd en welke niet?

In dit blog sta ik stil bij de verdeling van cultuursubsidies door het Rijk. Afgelopen voorjaar vonden verdeelprocedures plaats voor de vierjarige subsidies van de minister van OCW en van enkele Rijkscultuurfondsen (o.a. het Fonds Podiumkunsten en het Fonds voor Cultuurparticipatie). Instellingen die rechtstreeks door de minister worden gesubsidieerd, vormen gezamenlijk de landelijke culturele Basisinfrastructuur, ook wel de BIS genoemd. Een plek in de BIS geldt als spelen in de culturele eredivisie: dat geeft impliciet een kwaliteitskeurmerk. Maar ook de subsidies van de Rijkscultuurfondsen zijn zeer gewild. Het spreekt dan ook voor zich dat de beschikbare subsidiebudgetten altijd flink worden overvraagd. Dat leidt tot problemen: een plek behouden is moeilijk, een plek bemachtigen is uiterst moeilijk en als dat niet lukt leidt dat niet zelden tot het omvallen van een instelling.

Hoe worden de beschikbare budgetten verdeeld?

Sinds 1998 bevat de Algemene wet bestuursrecht een subsidietitel (titel 4.2 Awb) en geldt voor de verstrekking van publiek geld het primaat van het publiekrecht. Een subsidie is ‘een aanspraak op financiële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten’. Met de laatste zinsnede onderscheidt de subsidie zich van een overeenkomst. Subsidiëring vindt dus plaats bij besluit en geschillen over subsidiebesluiten moeten aan de bestuursrechter worden voorgelegd.

Aan subsidiebesluiten worden extra eisen gesteld: zo is niet alleen een publiekrechtelijke bevoegdheid vereist (de status van ‘bestuursorgaan’), maar is ook een wettelijk voorschrift nodig dat regelt voor welke activiteiten subsidie kan worden verstrekt (art. 4:23 Awb). De eis van een wettelijke grondslag geldt ook voor de verdeelregels (art. 4:26 Awb) en het subsidieplafond (art. 4:27 Awb): die moeten bekend zijn voordat het subsidietijdvak start. Dit betekent overigens niet dat de Awb-wetgever voorschrijft hoe er moet worden verdeeld. Die keuze is aan de subsidieverstrekker. Veel voorkomende verdeelmethoden zijn evenredige verdeling, volgorde van binnenkomst (first come, first served), loting en de vergelijkende beoordeling (tenderprocedure). De keuze voor een bepaalde methode wordt ingekleurd door de omvang van het budget, de beleidsdoelstellingen, het gewenste niveau van uitvoering en de gewenste mate van regie.

Wat gebeurt er bij cultuursubsidies?

Voor de verdeling van cultuursubsidies wordt de tenderprocedure van stal gehaald, omdat subsidieverstrekkers ernaar streven de beste aanvragen te selecteren. In deze procedure worden de aanvragen binnen een vastomlijnd tijdvak ingediend, op kwaliteit beoordeeld en vervolgens geprioriteerd op basis van scores of een integrale afweging. Het beschikbare budget wordt via de ontstane rangschikking verdeeld. Typisch voor een tenderprocedure is het inschakelen van deskundigen voor de kwalitatieve beoordeling. In veel gevallen gebeurt dit omdat de subsidieverstrekker zelf de deskundigheid mist om de kwaliteitstoets te verrichten, maar bij cultuursubsidies is er nog een extra argument. Het (ongeschreven) Thorbecke-adagium schrijft al meer dan 160 jaar voor dat het beoordelen van kunst en wetenschap buiten de politieke arena moet plaatsvinden. Om die reden werken de Rijkscultuurfondsen met deskundigenadviescommissies en heeft de minister van OCW een wettelijk adviesorgaan: de Raad voor Cultuur (art. 2a Wet op het specifiek cultuurbeleid). De deskundigen brengen advies uit aan de subsidieverstrekker, die de adviezen gebruikt als motivering voor de subsidiebesluiten (art. 3:49 Awb).

Waarom is er altijd ophef bij cultuursubsidieverdeling?

Een belangrijke factor is het gegeven dat de beschikbare budgetten vaak zó overvraagd worden dat er niet genoeg geld is om alle ‘subsidiabele’ aanvragen te honoreren. Dat is natuurlijk wrang: dan ligt er wel een positief deskundigenadvies, maar volgt een afwijzing omdat de aanvraag te laag in de rangschikking staat en het budget al is opgegaan aan de hoger geprioriteerden. Deze aanvragers kunnen het afwijzingsbesluit betwisten, maar zullen dan aannemelijk moeten maken dat hun plaats in de rangschikking te laag is of de integrale afweging niet houdbaar is. Dan moeten zij de kwaliteit van de deskundigen of van het advies in twijfel trekken, bijvoorbeeld door te wijzen op de schijn van belangenverstrengeling, een te magere motivering of een onjuiste interpretatie van de subsidiecriteria. Omdat dit voor de rechter ook moeilijk te beoordelen is, zien we in de rechtspraak de lijn dat in deze procedures een ‘tegenadvies’ wordt verlangd, opgesteld door adviseurs van hetzelfde gewicht als de commissie van het bestreden advies. Alleen dan kan de plaats van een aanvraag in de rangschikking effectief ter discussie worden gesteld. Dat is geen sinecure en bovendien weinig aantrekkelijk: het culturele veld is relatief klein en aanvragers en deskundigen blijven elkaar tegenkomen, al dan niet in volgende subsidieprocedures.

Waarom was er dit keer extra veel ophef?

De verdeelprocedures voor het subsidietijdvak 2025-2028 hebben een nieuw pijnpunt blootgelegd. Door accentverschuivingen in de subsidieregeling van het Fonds Podiumkunsten vielen maar liefst 59 aanvragers met een positief advies buiten de boot. Van de 361 aanvragen konden er maar 179 worden gehonoreerd, mede omdat in de toekenningen budget voor fair pay moest worden gereserveerd. Door accentverschuivingen in de subsidieregeling van het Fonds voor Cultuurparticipatie vielen alle aanvragen van ontwikkelingsinstellingen voor klassiek talent af, wat een ongewenste leemte veroorzaakte in het traject tot professioneel musicus en dus ook in de ‘kweekvijvers’ waaruit orkesten en andere professionele instellingen op termijn moeten putten. Beide consequenties waren niet (echt) voorzien, en dat geeft aan hoe ingewikkeld het is om subsidieregelingen te schrijven die niet alleen recht doen aan politieke wensen, maar ook leiden tot uitkomsten waar het culturele veld weer vier jaar mee vooruit kan. Overigens heeft de OCW-minister de tweede consequentie inmiddels bestempeld als een weeffout en het Fonds opgedragen een specifieke regeling op te stellen voor deze doelgroep. Het geld daarvoor komt echter uit de begroting van de twee voornoemde fondsen, dus lijkt een sigaar uit eigen doos.

Kan het anders: bijvoorbeeld geld erbij voor alle aanvragen met een positief advies?

De huidige politieke wind is niet van dien aard dat de cultuursector op korte termijn structureel op meer geld kan rekenen. Een dreigende BTW-verhoging waar de sector veel last van zou ondervinden, is voorlopig van tafel, maar de gemiste inkomsten moeten wel elders vandaan komen. Er is bovendien nog een juridisch argument dat ‘geld erbij’ ondergraaft. Sinds 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2310) geldt voor verdeelprocedures met een subsidieplafond de mededingingsnorm, die ertoe leidt dat bij subsidieverdeling ‘reële mededingingsruimte’ en een ‘passende openbaarheid’ moet worden geboden. Praktisch betekent dit dat aanvragers hun aanvraag moeten kunnen afstemmen op de subsidieregeling. Aan alle (ook potentiële) aanvragers moet dezelfde kans op verkrijging van de subsidie worden geboden. Het verhogen van subsidiebudgetten na afloop van de verdeelprocedure is daarmee in strijd, want dat verstoort het initiële speelveld. In 2020 heeft de minister alle positief geadviseerde aanvragen met een afwijzing alsnog gehonoreerd, maar het is anno 2024 zeer de vraag of een dergelijk gebaar houdbaar zou zijn.

Kan het anders: bijvoorbeeld anders verdelen?

Eén van de stellingen bij mijn proefschrift luidde: ‘Een kunstenaar ziet zijn subsidieaanvraag liever uitgeloot door een notaris dan gediskwalificeerd door een deskundige’. Ik zou deze stelling willen plaatsen tegen de achtergrond van tenderprocedures zoals hierboven geschetst. Subsidieverstrekkers moeten zich realiseren dat verdeelprocedures zich prima laten combineren. De wetgever heeft de keuze voor de verdeelprocedure immers aan het bestuur gelaten. Ik pleit ervoor om vaker te denken aan de combinatie tender én loting. Gebruik daarbij de tenderprocedure om het kaf van het koren te scheiden en pas vervolgens loting toe op de geselecteerde, positief beoordeelde aanvragen. Ik durf te voorspellen dat een afwijzing door ‘het lot’ voor veel instellingen draaglijker is dan een afwijzing vanwege een te lage plaatsing of na een integrale afweging. Niet alleen zal het draagvlak voor de afwijzing toenemen, ook het aantal procedures zal verminderen. Tegen ‘het lot’ valt per slot van rekening nauwelijks te procederen.

[Dit blog is geschreven op persoonlijke titel]