Wet gedeeltelijk verbod gezichtsbedekkende kleding legt godsdienstvrijheid aan banden

Op 29 november 2016 heeft een ruime meerderheid van de Tweede Kamer ingestemd met een voorstel van minister Plasterk om het dragen van gezichtsbedekkende kleding in de zorg, het openbaar vervoer, de overheidsgebouwen en het onderwijs te verbieden.[1] Dit voorstel staat bekend als de ‘Wet gedeeltelijk verbod gezichtsbedekkende kleding’ en is inmiddels het vijfde wetsvoorstel dat het dragen van gezichtsbedekkende kleding eindelijk moet verbieden.[2] Personen die het verbod overtreden, krijgen een geldboete van maximaal 410 euro. Hoewel dit wetsvoorstel alle vormen van gezichtsbekkende kledij treft, wordt de vrouwelijke islamitische gemeenschap door dit wetsvoorstel in het bijzonder getroffen. Zo dragen veel moslima’s een hoofddoek en daarnaast kiest een klein aantal voor het dragen van een boerka of nikaab, oftewel gezichtsbedekkende religieuze kleding. Het aantal moslima’s dat in Nederland een boerka of nikaab draagt schat de Raad van State op vierhonderd.[3]

Het dragen van gezichtsbedekkende kleding is een controversieel en maatschappelijk beladen onderwerp dat al meer dan tien jaar onderwerp van maatschappelijke discussie is. Dit wetsvoorstel moet een einde maken aan deze maatschappelijke discussie door het instellen van een uniforme en eenduidige norm over de toelaatbaarheid van het dragen van gezichtsbekkende kleding.[4] Maar het wetsvoorstel roept veel vragen op. Hoe waarschijnlijk is het ten eerste, dat – gelet op het insignificant aantal vrouwen dat dit kledingstuk draagt – de vier sectoren geconfronteerd worden met gezichtsbedekkende kledij? Is regelgeving wel noodzakelijk om dit maatschappelijke ‘probleem’ op te lossen?

Daarnaast beschikken onderwijsinstellingen, zorginstellingen, overheden en het openbaar vervoer op dit moment al over de mogelijkheid om op basis van de huidige wet- en regelgeving in een veelvoud van specifieke situaties gezichtsbedekkende kleding te verbieden. Zo zijn interne huisregels die het dragen van gezichtsbedekkende kledij verbieden toegestaan, wanneer zij gefundeerd zijn op redelijke gronden, zoals communicatie, neutraliteit en identificeerbaarheid. Toch kiest minister Plasterk voor wetgeving. Waarom zijn interne regels niet toereikend om gezichtsbedekkende kleding uit de betreffende sectoren te weren?

Tenslotte heeft ook de Raad van State telkens negatief geadviseerd over het instellen van een dergelijk verbod op het dragen van gezichtsbedekkende kledij, omdat – kort gezegd –de noodzaak van zo’n verbod niet was aangetoond.[5]

Zoals gezegd worden moslima’s bij uitstek door het wetsvoorstel getroffen. Het dragen van de boerka en de nikaab is echter een uiting van een islamitische geloofsovertuiging en de vrijheid van geloof wordt in de Nederlandse Grondwet en het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) beschermd.[6] Grondrechten, dus ook het recht op godsdienstvrijheid of levensovertuiging, moeten binnen hun maatschappelijke en grondwettelijke context ontwikkeld en uitgelegd worden.[7] Dit betekent concreet dat de uitoefening van dit grondrecht doorgaans beschermd moet worden maar dat aan de uitoefening van het grondrecht in sommige situaties ook beperkingen worden gesteld. Deze beperkingen variëren in tijd en plaats.[8] De pertinente vraag is of het verbod op gezichtsbedekkende kleding waarin dit wetsvoorstel voorziet in overeenstemming is met de constitutionele waarborgen van het recht op vrijheid van godsdienst of dat dit verbod het recht op godsdienstvrijheid ongerechtvaardigd aan banden legt.

Artikel 6 van de Grondwet waarborgt het recht van een ieder om zijn godsdienst of levensovertuiging individueel of in gemeenschap met anderen vrij te belijden. Dit houdt in dat een ieder zich individueel alsmede in groepsverband naar zijn of haar godsdienst of levensovertuiging mag gedragen. Dit recht mag zowel binnen als buiten gebouwen beleden worden.De vraag of een grondrecht ingeperkt mag worden en in welke mate, moet worden bepaald aan de hand van de beperkingsclausule die in de grondwetsbepaling is opgenomen. De beperkingsclausule in artikel 6 lid 1 van de Grondwet bevat de formulering ‘behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet’.[9] Dit houdt in dat uitsluitend de formele wetgever het recht van een ieder om zijn godsdienstvrijheid of levensovertuiging vrij te belijden kan beperken op grond van een wet in formele zin, oftewel een wet die vastgesteld is door de regering en het parlement.[10] Zodra dit wetsvoorstel door de Eerste Kamer wordt aangenomen, is er sprake van een beperking bij wet in formele zin, en is voldaan aan de beperkingsclausule van artikel 6 lid 1 van de Grondwet, wat zou betekenen dat dit verbod dat het recht op godsdienstvrijheid beperkt, gerechtvaardigd is.

Het recht op vrijheid van godsdienst wordt ook gegarandeerd door artikel 9 van het EVRM. Volgens dit artikel mag het recht op godsdienstvrijheid alleen ingeperkt worden als voldaan wordt aan de volgende drie eisen: de beperking dient voorzien te zijn bij wet, de beperking streeft een legitiem doel na en de beperking is noodzakelijk in een democratische samenleving. In tegenstelling tot artikel 6 van de Grondwet stelt de beperkingssystematiek van artikel 9 EVRM dus inhoudelijke eisen aan de beperking op het recht op godsdienstvrijheid, zoals de noodzakelijkheidstoets. De noodzakelijkheidstoets ziet op de vraag hoe ver de wetgever in een democratische samenleving mag gaan om het recht op godsdienstvrijheid te beperken ten gunste van een van de legitieme doelen die nagestreefd worden. Ook de beperking van het recht op vrijheid van godsdienst in de vorm van een verbod op gezichtsbedekkende kleding dient te voldoen aan de eisen van proportionaliteit en noodzakelijkheid ten aanzien van het na te streven legitiem doel. Anders gezegd: is het verbieden van het dragen van gezichtsbedekkende kleding in het openbaar vervoer, het onderwijs, de overheidsgebouwen en de zorg noodzakelijk en proportioneel in de Nederlandse samenleving met het oog op bescherming van de openbare orde en/of de rechten en vrijheden van anderen?

Een wettelijk verbod is niet noodzakelijk: de vier sectoren worden thans op geenszins relevante schaal met gezichtsbedekkende kledij geconfronteerd en anders bestaan er reeds voldoende mogelijkheden om gezichtsbedekkende kleding plaats- en functiegebonden te verbieden.Een algemeen, neutraal geformuleerd en sectorspecifiek verbod op gezichtsbedekkende kleding – zoals dit wetsvoorstel voorstaat – is op dit moment dus al haalbaar, zonder over te gaan tot nieuwe wetgeving.Kortom, juridisch gezien voegt het wetsvoorstel niets toe aan de huidige realiteit die het al mogelijk maakt om het door het wetsvoorstel beoogde doel te bereiken.

Dit wetsvoorstel lijkt dan ook symboolwetgeving die eerder gebaseerd is op onderbuikgevoelens dan op een objectieve, aantoonbare, dringende maatschappelijke behoefte. Het feit dat het dragen van een boerka of nikaab voor sommigen onorthodox, onconventioneel en wellicht verwerpelijk is, is onvoldoende grond om de noodzakelijkheid voor een verbod op het dragen van gezichtsbedekkende kleding aan te tonen. Daar komt bij dat een verbod van het dragen van deze religieuze kleding een zeer ingrijpende inmenging in de vrijheid van moslima’s om uitvoering te geven aan hun geloof; volgens het Europese Hof voor de Rechten van de Mens is zelfs sprake van een ‘bedreiging van hun identiteit’.[11]

Deze vorm van overheidsoptreden lijkt eerder passend bij een theocratisch of dictatoriaal stelsel dan bij de Nederlandse multiculturele, multireligieuze en democratische rechtsstaat. De essentie van een democratische rechtsstaat is immers niet dat de meerderheid alles beslist, maar juist dat deze meerderheid (ook) de opvattingen en gedragingen van minderheden in de samenleving eerbiedigt. Ook het dragen van een boerka of nikaab zou dienen te vallen onder de vrijheid van minderheden die de meerderheid dient te respecteren. De vitaliteit van dit grondrecht kan uitsluitend gewaarborgd worden door een barmhartige democratische opstelling. Zoals Willem van Oranje, Vader des Vaderlands, in zijn rede over gewetens- en godsdienstvrijheid het formuleert: ‘Toch kan Oranje het niet goedkeuren dat vorsten willen regeren over de zielen van hun mensen en hun vrijheid van geloof en godsdienst willen ontnemen’.