Zeventig jaar Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden (deel I): de kracht van het Statuut

De kracht van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden

Zo ongeveer weten degenen die dit lezen, het wel: het Koninkrijk der Nederlanden verbindt Nederland en drie Caribische landen, namelijk Aruba, Curaçao en Sint Maarten met elkaar. Alle vier die landen hebben een eigen parlement, een eigen regering, met een eigen Minister-president, en een eigen grondwet of staatsregeling die de constitutionele structuur regelt. De structuur van dit bijzondere staatkundige verband wordt geregeld in het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden (verder: Statuut).

Als constitutioneel document heeft het Statuut zich wel bewezen: het geldt en werkt al zeventig jaar. De opsomming van landen van het Koninkrijk is veranderd door de onafhankelijkheid van Suriname en de opsplitsing van de Nederlandse Antillen, maar instellingen, bevoegdheden en procedures zijn vrijwel ongewijzigd.

Dit is een teken van de kracht van het Statuut. De wereld is in die zeventig jaar sterk veranderd, afstanden worden anders ervaren en voorheen ondenkbare vormen van verkeer en communicatie zijn ontstaan. Dat alles raakt uiteraard de werking van het Statuut. Maar de tekst kan dat aan. Dat de betekenis van juridische begrippen zich ontwikkelt is eraan te danken dat de opstellers woorden hebben gezocht om gedeelde waarden tot uitdrukking te brengen. Veranderingen in waardepatronen, zoals de erkenning van sociale grondrechten en gelijke behandeling van mensen ongeacht sekse en seksuele gerichtheid, geven kleur aan de uitleg van de constitutionele normen. Hetzelfde geldt voor de relatie van staten en dus ook van het Koninkrijk en zijn samenstellende delen met internationale opgaven rond klimaat en duurzame ontwikkeling. In dit boekje willen we recht doen aan deze dynamische kracht van het Statuut, gaan we uit van de huidige betekenis van juridische termen en bouwen we vooral voort op de ervaringen van mensen die nu met het Statuut moeten werken: bestuurders en rechters zowel als burgers.

Een gemakkelijk leesbare tekst is het Statuut niet. Dat is een eigenschap van alle juridische teksten die door commissies worden ontworpen en waarover vervolgens door politici wordt onderhandeld. Maar als we de zich ontwikkelende gemeenschappelijke waarden goed in het oog houden, valt daar best mee te leven. In dit boekje wordt een poging gedaan het Statuut uit te leggen vanuit een realistische kijk op de verhoudingen anno 2024.

Het ontstaan van het Statuut

Een van de factoren in die dynamiek is dat het Statuut de autonomie van vroegere Nederlandse koloniën waarborgt, maar tegelijkertijd de gemeenschappelijke constitutionele kenmerken wil garanderen. Daarom moeten we enkele woorden wijden aan het ontstaan van het Statuut. Koningin Wilhelmina had een grote belofte gedaan tijdens de Duitse en de Japanse bezetting van bijna het hele Koninkrijk (de Nederlandse Antillen en Suriname ondergingen dat lot niet). Vanuit Londen deed zij een verstrekkende belofte: de relaties met Indonesië, Suriname en Curaçao (de toenmalige aanduiding voor de Nederlandse Antillen) zouden na de oorlog grondig worden omgevormd tot een ‘deelgenootschap’ waarin alle landen ‘de eigen, inwendige aangelegenheden in zelfstandigheid en steunend op eigen kracht, doch met de wil elkander bij te staan, zullen behartigen.’ In Indonesië was echter de geest van onafhankelijkheid allang uit de fles. Na de bevrijding volgden negen jaren van onderhandelingen en – tot de soevereiniteitsoverdracht aan Indonesië in 1949 – strijd.

Het Nederlandse streven was er na de Tweede Wereldoorlog op gericht, een Unie te vormen tussen twee federale structuren, met de Koningin als draagster van de “Kroon der Unie” aan het hoofd: aan de ene kant het vernieuwde, op autonomie van de landen in Europa en ‘de West’ gebaseerde Koninkrijk der Nederlanden, aan de andere kant de Verenigde Staten van Indonesië. In 1948 werd dit in de artikelen 208-211 van de Grondwet opgenomen. Deze bepalingen vormden de grondslag voor de Indonesische onafhankelijkheid en voor de totstandkoming van het Statuut; ze vervielen bij de grondwetsherziening van 1956. In datzelfde jaar zegde Indonesië eenzijdig de in steeds scherpere tegenstellingen – onder andere over de toekomst van Nederlands Nieuw-Guinea – verzande Nederlands-Indonesische Unie op.

Wat wél succesvol verliep, was de herijking van de constitutionele verhoudingen met Suriname en de Nederlandse Antillen. De onderhandelingen daarover werden in 1954 afgesloten en door de volksvertegenwoordigingen aanvaard. Wat voor velen moeilijk te begrijpen bleef, is dat de constitutionele systematiek in 1954 op haar kop werd gezet: tot dan was de Grondwet het hoogste constitutionele document voor het hele Koninkrijk (zij het met een grotendeels tot ‘het Rijk in Europa’ beperkte gelding), maar daarna werd het Statuut het hoogste constitutionele document, waaraan de Grondwet (voor Nederland) en de Staatsregelingen van de Caribische landen van het Koninkrijk ondergeschikt werden.

Dat is althans de systematiek, maar voor een aantal onderwerpen (waaronder het Koningschap, de procedure van rijkswetgeving en de buitenlandse betrekkingen) verwijst het Statuut naar de Grondwet, die in zoverre toch nog voor het hele Koninkrijk geldt en daarom op deze punten alleen bij rijkswet kan worden gewijzigd. En hieraan moeten we nog iets toevoegen dat het beeld nog gecompliceerder maakt. Inzake in de Grondwet geregelde, voor het hele Koninkrijk geldende onderwerpen, bevat het Statuut namelijk aanvullende bepalingen die in samenhang met de Grondwet moeten worden gelezen, bijvoorbeeld inzake de wetgevingsprocedure voor rijkswetten (artikel 15 tot en met 22 van het Statuut).

Het Statuut vormt dus met de Grondwet een complex constitutioneel vlechtwerk. Het is niet verwonderlijk dat dit vaak tot verwarring leidt. In dit boekje proberen we het constitutionele vlechtwerk thematisch uit te leggen, en verwijzen we waar nodig zowel naar bepalingen in het Statuut als in de Grondwet en de drie geldende Staatsregelingen. De enige echt ingrijpende wijzigingen van het Statuut betreffen, zoals gezegd, de verkrijging van onafhankelijkheid door Suriname in 1975, de afsplitsing van Aruba van de Nederlandse Antillen in 1986, waarmee het land Aruba een ‘status aparte’ kreeg, en de opsplitsing van de resterende Nederlandse Antillen in 2010, waarmee Curaçao en Sint Maarten ook aparte landen werden. Drie andere eilanden, namelijk Bonaire, Sint Eustatius en Saba waren te klein om ook een ‘land’ te worden en werden daarom als openbare lichamen – vergelijkbaar met gemeenten – opgenomen in het Nederlandse staatsbestel. Sindsdien worden deze drie openbare lichamen vaak aangeduid als de ‘BES-eilanden’ of Caribisch Nederland.

De burgers van het Koninkrijk

Het Koninkrijk der Nederlanden heeft één ongedeeld burgerschap, ongeacht in welk land van het Koninkrijk iemand geboren is of woont. Juridisch discriminerende onderscheidingen tussen het ‘moederland’ en andere gebieden, bestaan wat dit aangaat niet meer. Daarom is een van de belangrijkste, of misschien wel de allerbelangrijkste bepalingen van het Statuut de vastlegging van het ene, ongedeelde staatsburgerschap. Artikel 3, eerste lid onder c, wijst het Nederlanderschap aan als een aangelegenheid van het Koninkrijk; er is dus geen afzonderlijke nationaliteit van de landen van het Koninkrijk. Als men daarnaast spreekt men van het ‘ingezetenschap’ van een van die landen, is dat een door de feiten bepaalde status, die verandert bij verhuizing naar een van de andere landen, zonder dat dit iets toe- of afdoet aan de ene nationaliteit. Voor vestiging in de Caribische delen van het Koninkrijk gelden echter wel beperkende regels, die worden gerechtvaardigd met de kwetsbare sociaaleconomische structuur van een eilandelijke samenleving.

Ook voorafgaand aan de inwerkingtreding van het Statuut bestond het Nederlanderschap als gemeenschappelijke nationaliteit van Nederland en de overzeese rijksdelen in de West. Daarin verschilde de positie van de mensen in de West van de situatie in Nederlands-Indië, waar de oorspronkelijke bevolking ‘Nederlands onderdaan’ was, maar geen Nederlander. Deze tweederangs nationaliteit bleef in Nederlands Nieuw-Guinea bestaan tot de overdracht van de soevereiniteit over dit gebied in 1962.

Het staatsburgerschap omvat politieke rechten, in het bijzonder het recht om te kiezen en gekozen te worden, en het recht om het grondgebied van de staat te betreden en te verlaten. Omdat het burgerschap van de Europese Unie verbonden is aan de nationaliteit van de lidstaten, zijn alle Nederlanders, ook de ingezetenen van Aruba, Curaçao en Sint Maarten, Europese burgers. Het Nederlanderschap is geregeld in de Rijkswet op het Nederlanderschap, het kiesrecht daarentegen in landswetten. Dat de Nederlandse Kieswet de staatsburgers in Aruba, Curaçao en Sint Maarten in beginsel uitsloot van het Kiesrecht voor het Europese Parlement, was in strijd met het EU-recht. Het Hof van Justitie van de EU moest er in 2006 (ECLI:EU:C:2006:545) aan te pas komen om dit vast te stellen.

Inzake het kiesrecht bestaan er meer asymmetrieën, ondanks de ene nationaliteit van het Koninkrijk. Het kiesrecht voor de parlementen van de vier landen van het Koninkrijk is in beginsel beperkt tot de Nederlanders die in dat land wonen. Nederland heeft echter naderhand ook kiesrecht voor de Tweede Kamer en sinds kort indirect voor de Eerste Kamer toegekend aan Nederlanders die buiten het Koninkrijk gevestigd zijn, ook al zijn ze buiten Nederland geboren, alsook aan die Nederlanders die in Aruba, Curaçao of Sint Maarten wonen en in Nederlandse overheidsdienst staan (of tot hun huishouding behoren) dan wel minstens tien jaar in Nederland hebben gewoond.

Deze regeling van het kiesrecht voor de Nederlandse Tweede en Eerste Kamer is niet alleen ingewikkeld, maar ook door de uitsluiting van de meeste Caribische Nederlanders problematisch. Het gevolg is immers dat zij niet zijn vertegenwoordigd als de Tweede en Eerste Kamer beslissingen nemen over rijkswetten, terwijl die hen wel binden. Die situatie voldoet niet, voor zover het gaat om de wetgevende macht bij in het hele Koninkrijk geldende zogenaamde rijkswetten, aan artikel 3 van het Eerste Protocol bij het Europese Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Daarin wordt immers bepaald dat ‘het volk’ zich bij het kiezen van de wetgevende macht door vrije verkiezingen moet kunnen uitspreken. Over het opheffen van dit ‘democratisch deficit’ wordt dan ook al decennialang gediscussieerd, tot nu toe zonder resultaat.

In het recente advies van de Raad van State van het Koninkrijk, Afdeling advisering, wordt voorgesteld een eenvoudige, maar betekenisvolle stap te zetten om in elk geval dit onderdeel van het democratisch deficit weg te nemen. Een eenvoudige wijziging van de Kieswet volstaat om het kiesrecht voor de Staten-Generaal, die medewetgever zijn voor rijkswetten, aan alle Nederlanders toe te kennen. Waarop is het wachten nog?