Zeventig jaar Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden (deel II): toekomstperspectieven

Toekomstperspectieven in het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden

Bij het zeventigjarig bestaan van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden is er heel wat om op terug te kijken. Het Statuut heeft gewerkt, al zeventig jaar lang.

Vaak is het accent gevallen op dat waarmee men met het Statuut in de hand wilde afrekenen: koloniale overheersing, opgelegde structuren, financiële tekorten. Maar als we de belangen van de burgers centraal willen stellen, is dat te weinig. Waar het om moet gaan zijn de Toekomstperspectieven in het Statuut. De Raad van State voor het Koninkrijk, Afdeling advisering, heeft op 2 oktober 2024 een advies uitgebracht, getiteld “70 jaar Statuut voor het Koninkrijk”. Daarin schrijft hij dat het wantrouwen dat te vaak in de Koninkrijksrelaties is ingeslopen, moet worden overwonnen door meer wederzijds begrip en meer constructieve samenwerking. Ik pak die draad op, en verbind daaraan wat observaties en suggesties.

Terecht schrijft de Raad dat we het Statuut anno 2024 niet moeten lezen door de bril van 1954. Toch hoeft het Statuut niet te worden veranderd, het is de manier waarop mensen ermee werken die zou moeten veranderen. Maar dat is lastig, deels door begrijpelijke omstandigheden zoals bestuurlijke overbelasting, manipulatie van de publieke opinie en een omgeving met georganiseerde criminaliteit; daarvan blijft geen van de vier landen van het Koninkrijk verschoond. Hier hoeft het niet bij te blijven. In het advies wordt ook gewezen op kansen voor een constructievere houding in een veranderde tijdgeest, gekenmerkt door een openhartige erkenning van het kolonialisme en de Nederlandse rol in slavenhandel en slavernij.

Om die kansen te benutten doet de Raad een aantal concrete aanbevelingen, onder meer om het tekort aan democratische legitimatie van het Koninkrijk te verminderen, zoals kiesrecht voor alle Nederlanders en onafhankelijke geschillenbeslechting. In mijn ogen zijn dit voorstellen waarover vrij snel overeenstemming kan en moet worden bereikt. Evenzeer belangrijk is wat de Raad zegt over de onderwerpen die om meer constructieve samenwerking vragen: onderwijs, armoedebestrijding, goed bestuur, mensenrechten.

Er zijn echter ook ontwikkelingen die de Raad zonder operationele conclusies bespreekt, zoals de groeiende betekenis van de Europese Unie in de Caribische delen van het Koninkrijk, al zijn dat in het EU-recht slechts Landen en Gebieden Overzee (LGO’s). De Raad noemt dat onevenwichtig, maar doet geen nieuwe aanbevelingen. Zijn advies over het Koninkrijk, verdragen en het Unierecht van 2021 bevatte wel aanbevelingen, net als het voorafgaande advies van de Adviesraad Internationale vraagstukken getiteld “Fundamentele rechten in het Koninkrijk: Eenheid in bescherming. Theorie en praktijk van territoriale beperkingen bij de ratificatie van mensenrechtenverdragen” van 2018. Deze adviezen hebben wel het een en ander in beweging gebracht, maar het tempo ervan is laag en het herijken van de relatie van de BES-eilanden met de EU is in 2022 door het toenmalige kabinet ongemotiveerd afgewezen.

Het signaleren van impasses in de besluitvormingsstructuur van het Koninkrijk door adviesorganen heeft steeds maar een beperkt effect doordat standpunten van de regeringen uit diezelfde besluitvormingsstructuur moeten voortkomen. Dinsdag 10 december was het de Internationale Dag van de Rechten van de Mens. In 1948 werd op deze datum de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens door de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties aanvaard. Wie zich bewust is van de boodschap van bevrijding en gerechtigheid die daarmee aan de mensheid werd gegeven, doet het pijn dat de rechten van de mens in de Koninkrijksrelaties zo weinig aandacht krijgen. Tot op heden geldt bijvoorbeeld de in 2011 ondertekende Council of Europe Convention on preventing and combating violence against women and domestic violence alleen voor het Europese deel van Nederland. Inmiddels wordt er voor de BES-eilanden aan verandering van deze situatie gewerkt (Kamerstukken 2021–2022, 28 345, nr. 256), maar het geeft te denken dat die situatie nu al zo lang voortduurt zonder dat dit tot grote publieke verontwaardiging leidt. Maar wat wel kan helpen is dat wat de Raad  aanbeveelt inzake artikel 43 van het Statuut, de bepaling over fundamentele rechten en rechtszekerheid: zoek ook daar mogelijkheden voor samenwerking. Zouden we niet kunnen komen tot een gezamenlijk onafhankelijk College voor de Rechten van de Mens voor alle landen van het Koninkrijk?

Wat niet helpt, is de vernauwing van de Koninkrijksrelaties tot de officiële relaties tussen de Landen van het Koninkrijk, alsof die landen een politiek en maatschappelijk homogeen geheel vormen. Dat doet de Raad niet overal in zijn advies, maar misschien toch wat te veel. Er wordt herhaaldelijk gezegd dat Nederland of de Caribische landen iets vinden of doen, maar binnen elk der landen is er een grote verscheidenheid van houdingen en opvattingen. En juist daar is de dynamiek te vinden waarvan we ons rekenschap moeten geven om hoopgevende ontwikkelingen te bevorderen. Ik zeg dit ook uit hoofde van mijn vakgebied, het constitutionele recht. De tijd is voorbij waarin naar het constitutionele recht werd gekeken los van maatschappelijke dynamieken. Dat geldt uiteraard volop ook voor ons zeventigjarige Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden.

Als we het willen hebben over de toekomstperspectieven van het Statuut, moeten we daarom de spade dieper steken. Het Statuut wordt nog steeds te vaak negatief uitgelegd: als een belemmering en een beperking van ontwikkelingen; als een kunstmatige constructie voor landen op grote afstand van elkaar. Maar om echt hoopgevende ontwikkelingen te bevorderen moet deze vraag worden gesteld:

Kunnen we het Statuut ook lezen als een constitutionele opdracht in het belang van de burgers van het Koninkrijk en een constitutionele structuur om autonomie en gezamenlijkheid met elkaar in balans te brengen? Daarbij horen vragen over de relaties tussen de burgers van het Koninkrijk en zijn vier landen. Wat betekent het in het Statuut verankerde ene en ongedeelde staatsburgerschap? Draait hier niet eigenlijk de discussie over het democratische deficit om, gelet op artikel 3 van het Eerste Protocol bij het EVRM? En wat betekent “afstand” voor hun relaties in een tijd van nieuwe technieken en vormen van interactie en migratie? Kunnen we de bestaanszekerheid in het ene land nog los zien van die in andere landen van het Koninkrijk? En geldt dat in tijden van grenzeloze verbindingen niet ook voor kwaliteit van het onderwijs en voor geopolitieke en klimatologische veranderingen?

Van de zeventig jaren van het Statuut heb ik er precies de helft, sinds 1989, van heel nabij meegemaakt, voor een deel als actor in de politieke verhoudingen van het Koninkrijk, voor een ander deel als betrokken onderzoeker en commentator. Vanuit mijn vakgebied, dat van het constitutionele recht, is het Statuut voor het Koninkrijk een boeiend fenomeen, omdat de praktijk ervan zo in beweging is, onstuimig vaak zelfs, terwijl aan de normatieve bepalingen ervan nauwelijks iets is veranderd.

De Raad van State van het Koninkrijk zei terecht dat we het Statuut niet meer door de bril van 1954 moeten bekijken. Teksten, zeker ook juridische teksten, hebben een levensgeschiedenis. Daarin worden ze telkens weer betrokken op actuele handelingssituaties en verstaan binnen de waarderingspatronen van de samenleving. Op die beweging, die ontwikkeling wil ik proberen een beter zicht te krijgen. De ontwikkeling van de betekenis van het Statuut is meestal geleidelijk verlopen, soms echter schoksgewijs. Het is niet teveel gezegd dat zich in die zeventig jaren paradigmatische veranderingen hebben voltrokken.

Het paradigma van de oorsprongsjaren was sterk gekleurd door het koloniale verleden. Men wilde dat weliswaar afsluiten, maar toch bleef het bij de opstelling van het Statuut doorwerken in de manier van denken en de keuzes die werden gemaakt. De aanvankelijke voornemens om een echt federale structuur te bouwen, maakte plaats voor een model waarin optreden als ‘Koninkrijksorgaan’ een functie werd van Nederlandse staatsorganen, soms aangevuld met representanten van de andere landen van het Koninkrijk. Dit leidde tot een weliswaar gemodificeerde, maar in bepaalde opzichten toch nog steeds op de oude verhoudingen geënte politieke structuur. Nederland, het moederland, had zich voor een deel van zijn bevoegdheden teruggetrokken op een subsidiaire positie, die gekoppeld was aan procedures die invloed maar geen doorslaggevende stem voor de andere landen van het Koninkrijk verzekerden. Op deze betekenis van het subsidiariteitsbeginsel in het Statuut heeft Ryçond Santos do Nascimento in 2016 gewezen in zijn dissertatie (RUG/UA) Het Koninkrijk ontsluierd. Autonomie dus, en wel gelijkwaardigheid maar geen gelijkheid, was de uitkomst van deze bijzondere vorm van dekolonisatie. Op de achtergrond bleef de mogelijkheid van latere onafhankelijkheid: het door sommigen nagestreefde en door anderen gevreesde alternatief.

Daarop volgde een sinds 1969 – Trinta di Mèi, de opstand op Curaçao – versnelde verwijdering van de koloniale erflast. De ontwikkeling ging daarmee alsnog in de richting ging van een federaal concept met – sinds 1975, toen Suriname onafhankelijk werd – twee landen. De democratische basis van de Nederlandse Antillen was echter broos en onsamenhangend; dat bleef ook zo na de afsplitsing van Aruba in 1986. De Nederlandse Antillen waren in een spastische structuur gevangen, gevormd door de Staatsregeling en de  Eilandenregeling van de Nederlandse Antillen (ERNA), die geen politiek draagvlak bood. Ik herinner mij de woorden van Maria Liberia-Peters, destijds Minister-President van de Nederlandse Antillen, in een gesprek met mij, begin 1989, toen ik – als docent – voor het eerst op Curaçao was. Met een paar woorden maakte zij duidelijk hoe artificieel de van de koloniale verhoudingen geërfde structuur was: ‘op Sint-Maarten’, zei zij, ‘heeft niemand op Maria gestemd’, maar zij was wel hun Minister-President. Tegelijk groeide het politieke zelfbewustzijn in de Caribische landen van het Koninkrijk, zoals in de hele wereld het geval was, maar ook het besef in Nederland – na de Surinaamse ervaring – dat men zich niet meer met het opdringen van onafhankelijkheid van verantwoordelijkheden kon ontdoen. De eerder overeengekomen, maar door Aruba niet daadwerkelijk nagestreefde onafhankelijkheid met ingang van 1996 werd daarom geschrapt.

Het paradigma in de jaren rond 1990 was dus een federalisme zonder constitutioneel verzekerd evenwicht. De vergeefse poging die ik begin jaren negentig deed om tot een constitutioneel gemenebest te komen, was op het federale paradigma geënt, evenals het streven van elk der Caribische eilanden naar een eigen positie als rechtstreekse participant op federaal niveau. De spanning die daaruit voortkwam werd door de Raad van State nog wat later – in 2003 – omschreven als “Verdieping of geleidelijk uiteengaan” (zie publicatie op deze webpagina Raad van State, rapport gepubliceerd in februari 2004).

Dat spanningsveld werd in de 21^ste eeuw steeds meer conflictueus, ook al waren er terreinen van samenwerking, zoals dat van de rechtshandhaving, waarin resultaten werden geboekt. Dat de Koninkrijksrelaties regelmatig zeer controversieel werden, kan niet los worden gezien van een verharding van het interne politieke klimaat in de hele westerse wereld, zowel in Nederland als in de Caribische landen van het Koninkrijk. Die verharding heeft enerzijds te maken met erosie van wat samenlevingen traditioneel bijeenhield, en anderzijds de enorme druk die op mensen – ook persoonlijk, in de realisering van hun levensplannen – werd gelegd door de harde eisen van een neoliberale economie. De wereldwijde, naar tegenstellingen en conflict tenderende politiek-economische en politiek-culturele ontwikkeling heeft ertoe geleid dat politieke samenwerkingsrelaties onder druk kwamen te staan. Ondanks de inzet van mensen aan beide zijden van de Oceaan voor praktische samenwerking en verstandhouding, werden besluitvormingsprocessen moeizamer.

Pas in 2010 kwam een in de jaren negentig begonnen proces van herinrichting van de Nederlandse Antillen tot een afsluiting. Ook de toen aanvaarde nieuwe orde van vier landen en een bijzondere positie van drie kleinere eilanden in het Nederlandse staatsbestel was geen panacee. Te vaak werden mogelijkheden tot samenwerking opgehouden door bevoegdheidsconflicten. Die konden slechts worden bijgelegd met politieke transacties, vaak met een financiële kern, die het conflict verdagen maar niet overbruggen.

Maar er is een tegenkracht, doordat er – zoals nu, bij deze conferentie – mensen zijn met de overtuiging dat er meer te winnen is bij samenwerking dan bij conflict. Het paradigma dat daar nu tegenover kan worden gesteld, is dat van coöperatief constitutionalisme. De tendens tot conflict en die tot samenwerking zijn daardoor naast elkaar in de politieke en bestuurlijke realiteit aanwezig. De reële uitvoering van samenwerkingsprojecten en Koninkrijksaangelegenheden gaat voort en maakt een natuurlijke ontwikkeling door.  Dat past in wat ik al eerder, in 2017, had gesignaleerd, namelijk de mogelijkheid om de constitutionele orde van het Statuut meer horizontaal, namelijk als een associatie op te vatten.

Maar vanzelf gaat dat niet. De feitelijke politieke situatie wordt in elk der landen van het Koninkrijk, net als in veel andere landen, vandaag de dag gekenmerkt doordat de blik naar binnen is gericht. Dit gaat samen met aanscherping van politieke tegenstellingen. Voor dit antagonisme biedt een praktisch coöperisme als alternatief de beste kansen. (Deze term dank ik aan het werk van Bernard Harcourt van Columbia University Law School: coöperisme is gebaseerd op de waarden van participatieve democratie, rechtvaardigheid en duurzaamheid.) Dit paradigma omvat allerlei vormen van samenwerking, niet alleen politiek en bestuurlijk maar ook maatschappelijk en economisch. Het zou de definitieve breuk betekenen met het verticale, uit de koloniale verhoudingen voortgekomen paradigma dat elk van de entiteiten in het Koninkrijk als hiërarchische structuren ziet, die ook weer in een complexe hiërarchie met elkaar zijn verbonden.

De ontwikkeling van hier af, laten we zeggen in de komende vijf jaren, zal moeten worden gedragen door zo’n op verdere ontwikkeling gerichte lezing van het Statuut. De Sustainable Development Goals van de Agenda van de Verenigde Naties voor 2030 bieden een uitstekend referentiekader. De opgaven voor de komende vijf jaren kunnen dan ook omvatten:

• Herijking van wat in het Koninkrijk gezamenlijk te doen staat, en wel zo dat burgers en maatschappelijke organisaties centraal komen te staan, en instituties in dienst daarvan hun rol hebben; sociale grondrechten en SDG’s zijn daarvoor een goed richtsnoer. Specifieke thema’s die met recht en reden in het brandpunt van de belangstelling staan zoals bestaanszekerheid sluiten daarbij aan.
• Horizontalisering en democratisering in de politieke structuren, zodat autonomie en gezamenlijkheid in de Koninkrijksrelaties niet meer elkaars tegenpolen vormen, zoals de Raad van State van het Koninkrijk aanbeveelt.
• Herpositionering van het Koninkrijk en zijn onderdelen in een veranderend patroon van internationale en EU-betrekkingen.

Dit betekent dat we de bevoegdheidsverdeling volgens het Statuut niet langer zien als een zero sum game. Zo kunnen we het Statuut meer en meer laten werken als een constitutionele opdracht die het belang van de burgers van het Koninkrijk dient.

Deze bijdrage is een bewerking van de lezing van Ernst Hirsch Ballin bij de opening van de Interexpo jubileumconferentie “70 jaar Statuut voor het Koninkrijk” op 10-12 december 2024 in Nieuwspoort, Den Haag.