Zorgen bij de internationale samenwerking in het nieuwe migratie- en asielpact

In september 2020 heeft de Europese Commissie een nieuw migratie- en asielpact (hierna: Pact) voorgesteld. Dit Pact is er gekomen naar aanleiding van de onwerkbaarheid van het huidige Gemeenschappelijk Europees Asielstelstel. Die kwam aan het licht in 2015 en 2016, toen grote aantallen vluchtelingen bescherming zochten in de Europese Unie. Vanwege de sterk uiteenlopende visies van de EU-lidstaten op hoe migratie moet worden geregeld, is het Pact een politiek compromis geworden om het Gemeenschappelijk Europees Asielstelsel te verbeteren.

Een aanzienlijk deel van het Pact ziet op extern migratiemanagement: het regelen van migratiebewegingen die buiten de grenzen van de EU plaatsvinden. Maar liefst 8 van de 28 pagina’s van de Mededeling van de Commissie over een nieuw migratie- en asielpact gaan over het vernieuwen en uitbreiden van internationale samenwerking. Deze (beoogde) samenwerkingen zien op extern migratiemanagement, reguliere migratieroutes naar Europa, en terug- en overnameovereenkomsten. In tegenstelling tot de onderdelen van het Pact die zien op het Gemeenschappelijk Europees Asielstelsel, lijkt er op het vlak van extern migratiemanagement veel meer eensgezindheid te bestaan. Dat is verklaard doordat extern migratiemanagement grotendeels is gericht op het tegenhouden van migranten aan de grenzen van de EU, zodat het aantal migranten, voor wie eender welke lidstaat verantwoordelijk is, wordt teruggebracht.

Wat betreft de samenwerking met derde landen met het oog op migratiemanagement, wordt onder meer gerefereerd aan de EU-Turkijeverklaring. Deze ‘migratiemanagementdeal’ van 2016 was gericht op het terugbrengen van het aantal migranten dat via Turkije Europa bereikt. Alle migranten die na 20 maart 2016 de Griekse eilanden bereikten, zouden worden teruggestuurd naar Turkije. Ook werd bepaald dat voor iedere Syriër die werd teruggestuurd naar Turkije, een andere Syriër hervestigd zou worden naar de EU (het zogenoemde 1:1 mechanisme).

De EU-Turkijeverklaring heeft tot veel kritiek geleid, onder meer vanwege het risico op mensenrechtenschendingen in Turkije en in Europa. Een ander kritiekpunt was dat het Europees Parlement de facto buiten spel is gezet door de Commissie en de Raad. Dit terwijl een van de constitutionele waarborgen van de EU Verdragen vereist dat het Europees Parlement haar goedkeuring geeft voor het sluiten van internationale verdragen met derde landen.

Opvallend genoeg ontbreekt in het Pact iedere verwijzing naar (tegemoetkomingen aan) zulke onduidelijkheden. Integendeel, de EU-Turkijeverklaring lijkt nu, samen met andere migratiemanagementdeals, als lichtend voorbeeld te gelden voor toekomstige internationale samenwerking. Dat is zorgwekkend, nu de EU-Turkijeverklaring zoals gezegd aanleiding heeft gegeven tot het omzeilen van constitutionele waarborgen en wellicht mensenrechtenschendingen. Het behoeft naar mijn mening dan ook aanbeveling om alsnog duidelijkheid te scheppen in de status van zulke ‘deals’ (al dan niet als internationale verdragen) vanwege de invloed daarvan op de betrokkenheid van het Europees Parlement.

Daarenboven spreekt het voor zich dat de samenwerking met landen waar de overheid zich niet houdt aan de relevante mensenrechtenverdragen uit den boze is. Het beginsel van non-refoulement verbiedt de EU en haar lidstaten immers om een vreemdeling terug te sturen naar een  land waar zij of hij een reëel risico zal lopen op folteringen of onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen.

Toch vermeldt het Pact wel degelijk landen waar mensenrechtenschendingen aan de orde van de dag zijn, zoals Niger en Libië. Ook met andere derde landen waar mensenrechten worden geschonden, zoals Ethiopië, heeft de EU al samengewerkt. Het ligt in de lijn der verwachtingen dat capaciteitsopbouw in en samenwerking met zulke landen zal leiden tot meer mensenrechtenschendingen van zowel migranten en vluchtelingen die naar Europa willen komen c.q. zijn gekomen, als van de eigen bevolking, nu dergelijke regimes op deze manier ondersteund en aangemoedigd worden in het voorzetten van praktijken die mensenrechten schenden.

Ook in geval van samenwerking met derde landen die partij zijn bij het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens, zoals het eerdergenoemde Turkije, is het niet vanzelfsprekend dat ze zich wel houden aan dat Verdrag voor wat betreft de migranten op haar grondgebied en onder haar controle. Bij de uitvoering van de EU-Turkijeverklaring is immers duidelijk geworden dat men zich niet blind mag staren op een papieren werkelijkheid; zolang geen daadwerkelijke garanties bestaan dat mensenrechten van zowel migranten als de eigen bevolking in het derde land worden gerespecteerd, zouden geen samenwerkingsverdragen mogen worden gesloten. Garanties kunnen bijvoorbeeld bestaan uit controle- en monitoringmechanismen in lijn met de mensenrechtelijke meetlat die in 2017 werd ontwikkeld door het College voor de Rechten van de Mens in samenwerking met de Commissie Meijers.

Op basis van het voorgaande rijst dan ook de vraag of de EU en haar lidstaten zich opnieuw moeten willen branden aan zulke samenwerkingen zonder de nodige waarborgen. Het niet alleen oogluikend toestaan van mensenrechtenschendingen, maar zelfs actief ondersteunen, enkel en alleen om migratiebewegingen richting Europa te ontmoedigen – dat zou een brug te ver moeten zijn en is wellicht zelfs in strijd met het EVRM en het EU-recht. Om die redenen zouden de EU en haar lidstaten moeten wegblijven van deals die louter zijn gericht op het tegenhouden en verminderen van migratie. De toekomst van migratiemanagement ligt naar mijn mening in duurzame samenwerkingsvormen waarbij mensenrechten en reguliere migratiemogelijkheden daadwerkelijk centraal staan.